Поделиться

Автор: Николай Проценко

Появление в российском правительстве отдельного министерства по делам Северного Кавказа и назначение полпредом в СКФО представителя силовых структур означает, что федеральный центр намерен создать более сложную модель управления регионом, чем раньше. Однако вероятность продолжения конфликтов между сторонниками силовых и экономических методов решения проблем региона остается высокой и при новой конфигурации власти.

Появление Александр Хлопонина на Северном Кавказе в начале 2010 года интерпретировалось в первую очередь как принципиальный поворот федерального центра от преимущественно силовых принципов в управлении этим беспокойным регионом к приоритетам его ускоренного экономического развития. Программа стимулирования инвестиционной активности, предложенная вновь созданным полпредством в СКФО, быстро подтвердила эти предположения. Ее основными пунктами были: создание региональной корпорации развития для поддержки наиболее важных инвестпроектов; появление механизмов госгарантий для инвесторов, готовых работать в регионе; определение туризма как приоритетной отрасли государственно-частного партнерства в СКФО; усиление работы по формированию положительного имиджа региона. В определенной степени Хлопонин ориентировался на «домашние заготовки»: некоторые из этих мер уже в том или ином виде были реализованы в его бытность губернатором Красноярского края, где были созданы корпорация развития и Сибирский федеральный университет, появился успешный экономический форум всероссийского значения и т.д.

Первые результаты работы Хлопонина на новом участке появились быстро: институциональный фундамент для притока инвестиций на Северный Кавказ был заложен уже в первый год существования СКФО. В частности, была принята стратегия социально-экономического развития СКФО до 2025 года, созданы Корпорация развития Северного Кавказа (в качестве дочерней структуры Внешэкономбанка) и ОАО «Курорты Северного Кавказа», определен список проектов на получение госгарантий, начались работы по созданию Северо-Кавказского федерального университета и строительству современного выставочного центра на Кавминводах, где планировалось проводить региональный экономический форум. Но уже на следующем шаге замыслы реформаторов столкнулись с реальностью, и результат оказался далеко не в пользу Хлопонина и его команды.

Прежде всего, не удалось добиться масштабного эффекта в сфере привлечения инвестиций при помощи новых механизмов господдержки. С одной стороны, пресловутые «кавказские риски» никуда не делись, и прохождение многих проектов, номинированных на госгарантии правительства, через многочисленные бюрократические и банковские фильтры затянулось. В результате многие инвестиционные инициативы просто сошли с дистанции – на сегодняшний день в стадии активной реализации на Северном Кавказе находится примерно десяток проектов, получивших госгарантии и финансирование под них: иными словами, поставить этот процесс на конвейер не получилось. С другой стороны, уже на раннем этапе реализации программы реформ ответственные за ее внедрение стали отдавать очевидное предпочтение мегапроектам – вопреки тому, что основой экономики Северного Кавказа является малый и средний бизнес.

Александра Хлопонина эти тенденции явно беспокоили. «Госгарантии оказались слишком забюрократизированным механизмом, — констатировал он еще в конце 2012 года на Втором форуме крупнейших компаний СКФО, организованном журналом “Эксперт ЮГ”. — Есть огромное количество случаев, когда бизнес из-за этого отказывался от получения гарантий. В итоге из общего объёма в 100 миллиардов рублей с трудом выходим на 24 миллиарда». А Корпорации развития Северного Кавказа Хлопонин тогда же посоветовал перестроить свою работу, ориентируясь не на «стройки века», а на интересы конкретных муниципальных образований округа. Но и больше год спустя этот призыв не нашел отклика: в портфеле КРСК сейчас порядка десяти проектов, в основном – крупных. «С бюрократической точки зрения, полпредство сделало всё возможное, - констатировал в конце прошлого года, незадолго до ухода в отставку, заместитель полпреда в СКФО Максим Быстров. – Но механизм гарантий работал тяжело во многом потому, что на Северном Кавказе нет проектов».

В справедливости последнего высказывания можно, как минимум, усомниться, ведь регулярные исследования Аналитического центра «Эксперт ЮГ» убедительно демонстрируют: реальные инвестпроекты на Северном Кавказе есть – просто многие из них заметно дешевле и короче, чем те, на которые настроена «оптика» чиновников. Например, только за последний год доля наиболее значимых инвестпроектов в АПК и пищепроме – традиционнейших отраслях экономики Северного Кавказа – в общем портфеле инвестпроектов СКФО, по данным «Эксперта ЮГ», увеличилась с 18,8 до 22,8%, а их количество – с 48 до 56.

Нельзя сказать, что инициативы инвесторов в сфере АПК Северного Кавказа не получили господдержку. Можно, например, назвать такие проекты, как получивший крупный кредит Россельхозбанка под госгарантии «Дагагрокомплекс» стоимостью 19,6 млрд рублей или реализуемый при участии КРСК на Ставрополье проект в сфере мелиорационного земледелия Irrico (8 млрд рублей). Однако, помимо этих гигантов, в сельском хозяйстве и переработке, которая может и должна быть наиболее конкурентной отраслью северокавказской экономики, есть и множество менее крупных новых предприятий, но им получить господдержку гораздо сложнее.

Обратная сторона политического капитализма

Ставка на мегапроекты продемонстрировала свою пагубность в прошлом году, когда в дело вмешались неизбежные для Северного Кавказа политические риски. В прошлом феврале после скандала с недостроенными олимпийскими трамплинами в Сочи отправился в отставку дагестанский бизнесмен Ахмед Билалов – председатель совета директоров ОАО «Курорты Северного Кавказа», который лично ассоциировался с появлением в регионе нового туристического кластера. Возвышение Билалова пришлось на период президентства Дмитрия Медведева, и в 2010 году, когда проект кластер был с помпой представлен общественности, его авторы представляли дело так, будто за считанные годы весь Северный Кавказ можно покрыть сетью курортов мирового уровня, куда будет легко привлечь иностранных инвесторов и туристов. Туркластер неоднократно показывали на международных инвестиционных форумах, было подписано несколько многомиллиардных договоров о намерениях с зарубежными компаниями, но реально за три года сделано было немного – фактически за это время был построен только один новый курорт, Архыз в Карачаево-Черкесии, но его создание началось задолго до создания СКФО и корпорации «Курорты Северного Кавказа».

Вскоре после возвращения Владимира Путина в кресло президента России близкие к ним руководители госкомпаний начали настоящую атаку на команду Медведева, в том числе на близких к нему северокавказских миллиардеров, и главной жертвой этой кампании стал Ахмед Билалов. После его падения шумиха вокруг туристического кластера быстро стихла, а сам проект с назначением новым главой КСК замминистра регионального развития Сергея Верещагина (в прошлом десятилетии он работал с Хлопониным в администрации Краснодарского края) приобрел более реалистичные черты. Это было связано не только с осознанием того, что одним махом туризм на Северном Кавказе не создать, и не только с начавшимся сокращением госрасходов – еще одним важным фактором стало сопротивление среды. В ряде горных территорий, где планировалось построить новые курорты, начались протесты местного населения, которое опасалось, что развитие туризма будет происходить за счет их традиционного заработка – скотоводства. При Билалове на эти протесты просто не обращали внимания, но его преемник сразу продемонстрировал другой подход. «Если с людьми договориться не удастся, мы не будем ничего строить. Нельзя КСК рассматривать как ту компанию, которая решает все вопросы», - прокомментировал Сергей Верещагин требования жителей горного Дагестана прекратить строительство курорта на их землях.

Результат все же есть

Тем не менее, было бы неверно утверждать, что появление на Северном Кавказе Александра Хлопонина и его команды не дало никакого положительного эффекта для экономики региона. Напротив, с образованием СКФО в регионе заметно усилились позиции крупного бизнеса. Если в первом исследовании крупнейших компаний Северного Кавказа Аналитического центра «Эксперт ЮГ» в 2010 году предприятий с годовым оборотом более миллиарда рублей в округе не набралось и сотни, то по итогам прошлого года компаний с формальными признаками крупного бизнеса на Кавказе оказалось уже 216.

Причин быстрого роста крупного бизнеса на Северном Кавказе в целом три. Первая – макроэкономическая. В ситуации продолжающегося экономического кризиса СКФО смог реализовать ряд своих естественных преимуществ, таких как отличная база для развития пресловутых АПК и пищевки, где и проекты окупаются быстро, и возможности для динамичного роста большие. Пример – группа агропредприятий «Ресурс», которая за несколько лет консолидировала крупнейшие птицеводческие активы Ставрополья (оборот в 2012 году – 15,1 млрд рублей). Вторая причина связана с человеческим потенциалом Северного Кавказа: здесь огромное количество свободных рабочих рук, а население отличается повышенной предприимчивостью. При совпадении этих двух моментов результат может быть впечатляющим, что демонстрирует, например, черкесский автозавод «Дервейс», принадлежащий известной бизнес-династии Деревых. За последние три года это предприятие (выручка в 2012 году – 13,32 млрд рублей) стало настоящей «звездой» отечественного автопрома, предложив рынку крайне ходовой продукт – недорогие китайские машины. Наконец, третий фактор – это заметное усиление на Северном Кавказе крупных федеральных банков (Сбербанка, ВТБ, Россельхозбанка), которые ведут в регионе настоящую охоту за перспективными заемщиками. В этом смысле одно из главных задач создания СКФО – приблизить федеральный центр к Северному Кавказу – была выполнена вполне успешно, хотя нередко и неоднозначной ценой (например, в Дагестане за последний год местный банковский рынок был фактически разгромлен после массового отзыва лицензий у региональных игроков).

Дилеммы «нового курса»

Нет сомнений, что вся работа на экономическим фронте, начатая командой Александра Хлопонина, будет продолжена уже в рамках нового министерства по делам Северного Кавказа, которое возглавил давний соратник Хлопонина, ушедший в отставку красноярский губернатор Лев Кузнецов. Сам же Хлопонин сможет сосредоточиться на реализации полномочий вице-премьера, которые прежде ограничивались только Северным Кавказом. Теперь же ему, как утверждают источники в правительстве, может быть поручен топливно-энергетический комплекс, который последние два года курирует другой вице-премьер – Аркадий Дворкович. В таком случае можно будет утверждать, что Хлопонин серьезно пошел на повышение (в отличие от Дворковича, одного из главных «архитекторов» экономической политики времен президентства Медведева), и, стало быть, его работа на Северном Кавказе была оценена высоко.

А полпредству в СКФО, судя по всему, предстоит решать вопрос, с которым Хлопонину так и не удалось справиться в полной мере, - а именно консолидацию элит Северного Кавказа и укрепление вертикали власти в этом регионе. Хотя на первых порах казалось, что новый полпред начинает выстраивать руководство отдельных субъектов федерации под себя. Появление Хлопонина на Северном Кавказе совпало с назначением президентом Дагестана Магомедсалама Магомедова, активного проводника идей экономической либерализации, а через год после создания СКФО произошла смена власти в Карачаево-Черкесии. Рашид Темрезов, новый молодой глава этой республики, пользовался публичной поддержкой полпреда, который способствовал реализации здесь ряда крупны проектов – строительству курорта в Архызе и созданию в Черкесске крупного предприятия новосибирской компании «Обувь России».

Однако карты Хлопонина спутало неожиданное появление на Северном Кавказе такого «тяжеловеса» отечественной политики, как Игорь Сечин. Это произошло в конце 2011 года, когда Сечина (на тот момент вице-премьера) отправили спасать положение на Ставрополье, где «Единая Россия» могла с треском проиграть думские выборы. В качестве лидера партийного списка в ключевом регионе СКФО Сечин быстро стал самой заметной фигурой Северного Кавказа, в том числе и в экономических вопросах, причем он не только закладывал первые камни будущих предприятий. Именно благодаря критике Сечина свой пост покинул генеральный директор МРСК Северного Кавказа Магомед Каитов, имевший репутацию энергетического «короля» в этом регионе (в конце прошлого года Каитов был арестован в Москве по подозрению в многомиллиардных махинациях). А вслед за ним отправился в отставку и губернатор Ставропольского края Валерий Гаевский – казалось бы, Хлопонин, конфликтовавший с главой Ставрополья, мог только порадоваться, но на смену ему пришел пожилой консерватор Валерий Зеренков, в чьем назначении видели руку Сечина.

В последние два года во главе СКФО влиятельность (и, соответственно, публичная активность) Хлопонина на глазах снижалась – а роль силовиков, напротив, возрастала. Главными регионами, где силовые структуры были особенно активны, стали Кабардино-Балкария и Дагестан. В первой республике была организована масштабная антикоррупционная кампания, конечной целью которой стал ее глава-миллиардер Арсен Каноков, с чьим именем еще задолго до образования СКФО ассоциировались модернизационные процессы на Северном Кавказе. В конце прошлого года Каноков подал в отставку, на смену ему пришел его давний оппонент Юрий Коков, бывший руководитель департамента по противодействию экстремизму МВД РФ. За первые месяцы во главе республики он уже успел зарекомендовать себя бескомпромиссным борцом с коррупцией (сейчас в КБР идет настоящая кадровая чистка) и сторонником социальной справедливости – последнее предполагает ревизию экономической политики Канокова.

А в Дагестане в начале прошлого года без видимых причин ушел в отставку Магомедсалам Магомедов, получивший должность в администрации президента РФ, - при его преемнике, патриархе российской политике Рамазане Абдулатипове в республике тоже развернулась антикоррупционная кампаний, главной жертвой которой стал всесильный мэр Махачкалы Саид Амиров. 1 июня прошлого года он был задержан в ходе спеоцоперации и сейчас находится под судом по обвинению в подготовке покушения на своего политического оппонента – руководителя дагестанского отделения Пенсионного фонда РФ Сагида Муртазалиева. Список же менее влиятельных чиновников Дагестана, оказавшихся под следствием с начала прошлого года, насчитывает уже несколько десятков имен.

На фоне этих нашумевших историй Александр Хлопонин выглядел статистом, не способным оказать существенное влияние на активность силовиков. Поэтому нет ничего удивительного в том, что на смену ему в должности полпреда в СКФО назначен человек, имеющий очень высокий авторитет в силовых структурах – бывший командир элитной дивизии внутренних войск имени Дзержинского Сергей Меликов. На Северном Кавказе он служил еще во время первой Чеченской войны, а в последние три года командовал в этом регионе Объединенной группировкой внутренних войск МВД РФ. При этом Меликов, в отличие от Хлопонина, который изначально воспринимался в регионе «варягом», связан с Кавказом напрямую – новый полпред ведет свое происхождение из лезгинской семьи.К тому же Сергей Меликов – не просто силовик: он давно считался на Северном Кавказе политической фигурой - например, его имя не раз фигурировало в дискуссиях о возможных претендентах на пост президента Дагестана. Еще один немаловажный аспект нового назначения: в отличие от многих других силовиков СКФО, Меликова практически никогда не подвергали критике в прессе, хотя он руководил на Кавказе рядом серьезных спецопераций. Иными словами, в его назначении новым полпредом СКФО очень серьезное значение имел репутационный фактор.

Теоретически разделение функций по управлению Северным Кавказом между полпредством и министерством означает, что федеральный центр намерен опираться на обе «ноги» - условно силовую и условно экономическую. Однако уже в первых комментариях по поводу новой конфигурации власти СКФО прозвучали опасения, что эти два подхода неизбежно обречены на постоянный конфликт.«Самым негативным сценарием стала бы борьба за полномочия и аппаратная конкуренция между полпредством и новым министерством, которой они могут увлечься до полной потери работоспособности, - отмечает известный эксперт по Северному Кавказу Константин Казенин. По его мнению, за новым министерством, скорее всего, закрепят экономическое направление, но на фоне замедления экономики и новых внешнеполитических реалий делать ставку на миллиардные госинвестиции в Северный Кавказ будет все труднее. «Значит, пора наконец вместо новых мегапроектов, поддерживать там уже имеющиеся точки роста – от обувщиков из Махачкалы до прядильщиков из Учкекена, способствовать их выходу из тени, помогать с посильными кредитами и так далее, - убежден г-н Казенин. - Сейчас вопрос не в том, насколько это реально при нынешней коррупции, а в том, готовы ли ответственные федеральные чиновники осознать это хотя бы как задачу».