Поделиться
Отчасти эта проблема решается тем, что «главным по госуслугам» стал крупный телекоммуникационный оператор — компания «Ростелеком», выигравшая тендер на разработку порталов всех регионов. Создав прилично выглядящую среду и стабильно работающие интернет-сервисы, оператор взял на себя и функцию её популяризации, регулярно отчитываясь о количестве выданных «электронных ключей». Но не все задачи могут быть решены внешним провайдером: специфика построения отношений по предоставлению услуг на муниципальном и региональном уровне требует от местного самоуправления высокой степени вовлечённости в процесс. Непроработанность законодательных и методологических механизмов этой информатизации вызывает у чиновников, ответственных за неё, как минимум недоумение. Однако под девизом «надо — значит, надо» в регионах всё же появляются цельные работающие проекты.
Преждевременная информатизация
Сегодня делом жизни отделов информатизации региональных администраций и муниципалитетов стало построение сети многофункциональных центров оказания государственных и муниципальных услуг (МФЦ). Процесс был запущен в 2007 году, когда Минэкономразвития призвало регионы принимать участие в конкурсе по разработке концепции МФЦ. По итогам рассмотрения заявок было выбрано 10 регионов, в которых и разворачивались пилотные проекты. Сегодня к процессу перевода муниципальных и государственных услуг в электронный вид и обеспечения массового доступа к ним подключились и остальные регионы. Это дало возможность услышать голоса, констатирующие проблемы в реализации задачи.Интересно, что громче всего критика скороспелости процесса звучала на далёком от федерального центра Байкальском информационном форуме, проходившем в Улан-Удэ в середине июля. На заседании координационного совета по информационным ресурсам, технологиям и связи ассоциации «Сибирское соглашение», в которую входят регионы и крупные ИТ-компании, говорили в основном не об успехах, а об ограничениях процесса информатизации. Югу этот вопрос интересен ничуть не меньше, потому что тему препятствий здесь стараются обходить: южные регионы либо относительно успешно решили такую задачу (как, например, Ростовская область), либо сильно зависят от дотаций центра и не решаются его критиковать.
Проблем выявился целый ряд: непроработанное законодательство, отсутствие финансирования и методик разработки программных платформ для оказания госуслуг. Заместитель директора государственного бюджетного управления «Оператор электронного правительства Алтайского края» Евгений Поздерин замечает, что построение сети МФЦ могло бы пройти куда быстрее, если бы в федеральном законодательстве вопрос полномочий муниципалитетов был лучше разработан. «Нередки ситуации, когда требования федерального законодательства становятся трудновыполнимыми, так как в нём есть ряд несогласованностей и даже противоречий, — сетует г-н Поздерин. — К примеру, до сих пор отсутствует механизм унификации наименования государственных и муниципальных услуг, что крайне необходимо для разработки сценариев взаимодействия граждан и тех органов власти, которым направляются их обращения. Сводный перечень, на основании которого формируется список услуг, предоставляемых в МФЦ, не в полной мере соответствует полномочиям органов местного самоуправления. Наименования услуг, включённых в него, выглядят чрезмерно обобщёнными». Касаясь законодательных проблем, Евгений Поздерин упоминает также недостаточную правовую обеспеченность электронной подписи и отсутствие у населения понимания, что это такое и как это использовать, отсутствие механизмов фиксации аутентичности электронных копий в виде сканов с документов, которые следует предоставлять при запросе некоторых государственных услуг, и другое.
Пожалуй, наиболее болезненной все признают финансовую сторону дела: большинство регионов в Сибири, как и на Юге, имеют более или менее драматичный дефицит бюджета. Председатель комитета информационных технологий и документальной связи правительства Бурятии Валерий Андронов отмечает, что способов оптимального финансирования проектов по построению МФЦ он пока не знает: «Непонятно, почему, к примеру, силами сотрудников муниципальных центров должны оказываться федеральные госуслуги. Выходит, что бюджет муниципалитетов несёт расходы, связанные с частичным исполнением функций федеральных органов исполнительной власти». Евгений Поздерин говорит об общей финансовой необеспеченности процесса: «Годовой бюджет сельского поселения Алтайского края порой не превышает миллиона рублей, и для него выполнить требования федерального законодательства зачастую просто невозможно. Кардинальным решением проблемы могла бы стать разработка на краевом уровне долговременных целевых программ, в которых предполагается софинансирование регионального и муниципального бюджетов».
Опыт ретрансляции
Но не решать задачу информатизации нельзя, и процесс движется. Евгений Поздерин отметил на Байкальском форуме: «Нынешний год для нашего региона отличителен тем, что впервые мы на разного рода совещаниях говорим не о том, как надо было бы или надо будет выстраивать тот или иной процесс, а выступаем с анализом достигнутых результатов и рассуждаем о том, что нужно сделать, чтобы это работало лучше. Например, мы ругаем работу Системы межведомственного электронного взаимодействия за разного рода недостатки, но ругаем работу, а не обращаем внимание на то, что система не работает».Ряд точечных решений готовы предложить внешние поставщики разного рода электронных услуг: к примеру «Ростелеком» имеет разработанный проект электронной цифровой подписи, предоставляемой пользователям порталов госуслуг, и готов предложить его внедрение в системы региональных МФЦ. На Юге есть ряд успешного запуска ЦОДов по заказу региональных властей: такие проекты осуществлены в Волгограде (поставщик — компания «Энвижн»), в Ставрополе и Ростове-на-Дону (поставщик услуги — IBM), в ряде других территорий. Но разработать методологию оказания муниципальных и прочих услуг могут только сами органы местного самоуправления: коммерческие провайдеры ПО и связи не имеют достаточных компетенций.
К решившим эту проблему можно отнести администрацию Ростовской области, которая сегодня имеет готовый кейс по построению сети МФЦ. Попав в число регионов, которым Министерство регионального развития выделило средства на разработку концепции, область потратила основную часть средств как раз на методику, а не на закупку техники или аренду помещений. Начальник управления инноваций в органах власти правительства Ростовской области Борис Носко рассказал, что совместно с Северо-Кавказской академией госслужбы (СКАГС) в управлении разработали общую концепцию для всей сети, начиная от архитектуры программной платформы, на которой эта сеть будет работать, и заканчивая брендингом и требованиями к планировке помещений. «Нам повезло с подрядчиком: в академии работают специалисты, которые прекрасно понимают процессы взаимодействия органов местного самоуправления с гражданами, — говорит г-н Носко. — Ключевой модуль, на котором вообще строится работа всего проекта, — это методология, построение связей и схем взаимодействия разных звеньев длинной цепи. Да, в конкурсе могли победить чистые “технари”, но, не понимая этих процессов, они бы не сделали нужное ПО».
Аналогичный пример показала Новосибирская область. Начальник отдела развития технологий электронного государства департамента информатизации Новосибирской области Алексей Горобцов рассказал, что для его региона параметры задачи по построению МФЦ означают открытие 32 стационарных МФЦ и 206 удалённых рабочих мест в населённых пунктах с населением, превышающим тысячу человек. Это очень широкая сеть. «Для автоматизации и типизации деятельности такого количества офисов МФЦ было принято решение о разработке информационной системы “Центр приёма государственных услуг” (ЦПГУ), которую можно внедрить в максимально короткий срок; она будет соответствовать всем требованиям постановления правительства», — комментирует г-н Горобцов.
Новизна обоих решений — в централизованной разработке концепции и программной платформы. На Юге параллельно существует пример Краснодарского края, в котором каждое муниципальное образование открывало свои собственные пункты МФЦ, и проект сегодня требует реорганизации. Граждане не пошли в эти пункты за услугами, так как попросту не поняли, зачем это нужно и как оно работает.
Теперь регионы, имеющие успешный опыт, хотят ретранслировать его: теоретически разработчики, работающие по тендерам администраций регионов, могут продавать комплекты решений. Опыта коммерческой передачи готовых продуктов нет, но, к примеру, Ростовская область открыла на базе СКАГС полигон для демонстрации работы и обучения специалистов и разработчиков ПО для МФЦ. В академии выделено помещение площадью 150 кв. м, в котором построен образцовый МФЦ: здесь можно тестировать программное обеспечение и централизованно проводить обучение персонала вновь открывающихся центров. «Благодаря этому полигону мы получили возможность ретранслировать наш опыт представителям других регионов, — поясняет Борис Носко. — Подобного проекта пока нет ни у кого, однако как южные субъекты федерации, так и отдалённые районы перенимают у нас и методологию работы, и программное обеспечение. Для академии эта программная платформа — прекрасный опыт, конкурентный продукт, который она будет поставлять на внешние рынки».
Новая волна электронного взаимодействия
Новое испытание для регионов — внедрение Государственной информационной системы ЖКХ, которое будет проходить в ближайшие два года. Эта сфера — заведомо конфликтная, так как затрагивает целый ряд сторон: органы местного самоуправления, поставщиков услуг ЖКХ, управляющие организации и, собственно, самих граждан. Пилотная модель ГИС ЖКХ разработана ОАО «Ростелеком» по поручению правительства РФ. Функциональные требования к системе были сформулированы Министерством регионального развития и отражены в положениях законопроекта «О государственной информационной системе ЖКХ». С одной стороны, это существенно ускоряет процесс, так как местные власти будут избавлены от необходимости нести затраты по разработке методологии и самого ПО. К тому же «Ростелеком» обеспечивает и собственно телекоммуникационную сторону дела, вкладывая, во-первых, в развитие ШПД в регионах, а во-вторых, в инфраструктуру системы. ГИС ЖКХ будет функционировать на базе созданной ОАО «Ростелеком» Национальной облачной платформы, поэтому бремя обеспечения хранения и скорости доступа к информации с плеч регионов снято.С другой стороны, неизбежны будут вопросы тонкой отладки сервисов: понадобится определённое время, чтобы наложить их на уже существующие в регионах решения по информатизации этой сферы. Проблемы будут известные: «зоопарк» средств, нежелание (и попросту неумение) пользователей переходить на электронное взаимодействие с коммунальными службами и т. д. Впрочем, «Ростелеком» выражает оптимизм, и хотя сперва назывались пять пилотных регионов для «обкатки» сервиса, недавно компания заявила, что таких регионов будет 20.
ГИС ЖКХ — это комплекс прикладных сервисов, предназначенный для управляющих и ресурсоснабжающих организаций, органов государственной власти и местного самоуправления, а также для граждан. Система включает в себя такие сервисы, как «Электронный паспорт дома», позволяющий вести учёт эксплуатационных характеристик дома, или «Целевые программы», дающий возможность планировать и утверждать отчётность по соответствующим программам сферы. «Биллинговый центр» — это инструмент для ведения лицевых счетов жителей с возможностью осуществления автоматизированного сбора показаний, ведения расчётов с поставщиками услуг и ресурсов, формирования счетов на оплату ЖКУ для населения, для паспортного учёта граждан. «Личный кабинет», в свою очередь, является окном для коммуникации граждан и участников сферы ЖКХ, в котором абоненты получают доступ к информации о доме, управляющей организации, услугах, тарифах, нормативах и работах в доме и могут распечатывать квитанции для оплаты услуг или оплачивать их там же, в режиме онлайн.
Это далеко не полный перечень компонентов системы, и главная задача регионов будет заключаться в эффективном освоении её возможностей. На сегодняшнем этапе это окажется посложнее, чем если бы система создавалась «с нуля»: в том же Ростове-на-Дону уже функционирует Единый информационно-расчётный центр. Он не предоставляет связи с абсолютно всеми ведомствами (счета за электроэнергию, например, поступают отдельно), но функционирует, а это значит, что придётся переучивать много людей — и сотрудников, и граждан. Впрочем, «Ростелеком» заявляет о возможности интегрировать свою систему с действующими комплексами в сфере ЖКХ. В конце концов, информатизация взаимоотношений людей и госведомств — это процесс тяжёлый, но неизбежный.
