Поделиться
За четыре года существования Форума развития городов юга России стала вполне очевидной его внутренняя динамика. Если главными героями первых мероприятий были главным образом чиновники, представители бизнеса и профильные эксперты, то теперь акцент при обсуждении проблем развития городов постепенно смещается в сторону собственно городских сообществ. И для властей, и для бизнеса сегодня уже очевидно, что привлечение граждан к развитию собственных городов — естественный способ улучшить «самочувствие» отдельно взятой территории. К тому же способы привлечения граждан к развитию городской среды нашли многие общественные организации. И те муниципалитеты, которые раньше других осознали выгоду от сотрудничества с жителями городов, уже пожинают первые обильные плоды, пока остальные размышляют о возможностях и рисках развития городских сообществ.
Агломерации между де-факто и де-юре
Тема агломераций для Форума развития городов является магистральной, и надо признаться честно, что в сравнении с ситуацией четырёхлетней давности здесь мало что изменилось на практике. «Агломерации существуют как экономико-географическое понятие, но с точки зрения межмуниципального взаимодействия пока всё сложно», — это высказывание главного архитектора Ростовской области Алексея Полянского хорошо описывает давно сложившееся положение дел.В конечном итоге это «пока всё сложно» упирается в специфику отечественного законодательства, где понятие «агломерация» фактически отсутствует. Поэтому с точки зрения здравого смысла наиболее логичным путём изначально виделось именно изменение правового поля. Разработка законопроекта об агломерациях шла на протяжении последних нескольких лет, причём, по словам генерального директора Агентства по социально-экономическому развитию агломераций Юрия Кузнецова, за основу был взят французский опыт межмуниципального взаимодействия. «Речь идёт о формировании малых агломераций: несколько населённых пунктов договорились о совместном вывозе мусора — вот вам и агломерация, — пояснил г-н Кузнецов. — Сегодня же государство не регулирует межмуниципальное взаимодействие. Например, как из бюджетов разных муниципальных образований построить общую котельную? Эти вопросы не отрегулированы».
Однако до тех пор, пока этот закон будет принят, а главное, пока будет наработана практика его применения, российским агломерациям так и придётся существовать в нынешнем режиме де-факто, а сколько продлится этот период, сказать весьма сложно. В ожидании законодательных изменений российское правительство предпринимает определённые шаги навстречу городам — например, в середине прошлого года Минрегион РФ отобрал 17 субъектов федерации для реализации пилотного проекта по апробации и совершенствованию механизмов управления развитием городских агломераций.
Однако уже через несколько месяцев Минрегион был упразднён, и хотя проект по агломерациям в полном объёме передан Минэкономразвития, пока решительно непонятно, чем это начинание может помочь. «Статус пилотных проектов, наверное, позволит получить какие-то дополнительные преференции и финансовые ресурсы — иначе смысла нет. Но главной проблемой пилотных проектов остаётся формирование действующей схемы управления агломерацией. Давайте разрабатывать какую-то методологию», — призвал все заинтересованные стороны Юрий Кузнецов.
В этой ситуации основная ответственность за принятие (или же непринятие) решений по агломерациям ложится на органы местного самоуправления и региональные власти. По единодушному мнению выступавших, именно от эффективности их совместных действий в конечном итоге и зависит то, какое направление развития получит эта тема в ожидании признания де-юре. Понятно, что слишком многое в данном случае завязано на субъективный фактор, а именно на отношения между руководством региона и регионального центра. Ростов-на-Дону с этой точки зрения получает неплохое преимущество, поскольку после прошлогодней смены власти в городе появилась команда, полностью лояльная областному правительству. «Сейчас мы вносим коррективы в генплан, и важнейшая перспектива здесь — это развитие агломерации. В этом направлении мы чувствуем поддержку губернатора», — заявил заместитель главы администрации Ростова Сергей Кузнецов.
Со своей стороны, региональные власти гарантируют агломерации поддержку, как минимум, в виде собственных компетенций. «Важно агломерационное мышление всех участников процесса — позволяет ли оно принимать какие-либо решения?» — задался вопросом Алексей Полянский и тут же сам на него ответил: «Мне, например, позволяет: я могу рекомендовать власти решения по развитию территории, исходя из долгосрочных тенденций». Однако здесь существует некий естественный предел возможностей, которые, опять же, ограничены федеральным законодательством. «Пока мы занимаем выжидательную позицию: важно определение правил игры на федеральном уровне», — признался главный архитектор Ростовской области.
Свою лепту в дискуссию о развитии агломераций внёс и ещё один ключевой участник этого процесса — девелоперский бизнес. «Властям надо работать в рамках той правовой базы, которая есть — у них немало полномочий, которые ещё не реализованы. И только когда все они использованы, надо создавать что-то новое», — убеждён Николай Бритвин, генеральный директор ОАО «Ростовское», компании, реализующей проект крупнейшего на юге России жилого микрорайона «Суворовский».
По мнению г-на Бритвина, то, что право отстаёт от жизни — не всегда плохо, поскольку излишний юридизм бывает опасен для продуктивной деятельности. Поэтому при отсутствии в правовом поле термина «агломерация» вполне подходящим является понятие «комплексное освоение территории», хотя в данном случае необходимо сразу задавать определённый масштаб как участка (не менее 100 га), так и компании, реализующей соответствующие проекты. Но здесь очень важно наличие диалога между властью и бизнесом, который происходит далеко не всегда. «Когда мы начинали проект “Суворовского” — строительство в Ростове жилого комплекса по заказу Минобороны, о нём не знали ни город, ни область», — заметил Николай Бритвин.
С таким подходом согласна генеральный директор Союза российских городов Александра Игнатьева, призвавшая власти, во-первых, более активно взаимодействовать с предпринимательским сообществом, а во-вторых, не рассуждать о стратегиях, а пользоваться ФЗ-172 «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Последнее предложение бизнес явно будет приветствовать. По мнению ряда крупных девелоперов, «вечная» проблема Ростова-на-Дону — нехватка земли под жилищное строительство — решается просто: путём прирезки к городу окрестных сельских территорий. Однако у властей подобные инициативы вызывают настороженную реакцию. «Я с большой опаской отношусь к вопросам, связанным с какими-либо слияниями, — заметил Алексей Полянский. — На Юге достаточно ценные сельхозземли, и люди эту цену знают: нет такого крестьянина, который не хотел бы стать девелопером — все уверены, что не существует земли, непригодной для застройки. А нам так делать нельзя: надо оставлять планировочные “отдушины”, следить за экологией и так далее. Девелоперские процессы — очень липучие, но пока с этим власть справляется».
Роль личности в городе
Вторая панельная дискуссия форума вышла более гуманитарной и, на первый взгляд, интуитивно понятной всем собравшимся — речь шла о том, как сделать более эффективным использование ресурсов местных сообществ в управлении городами. По мнению модератора, директора Института прикладной урбанистики Святослава Мурунова, основная проблема современных российских городов заключается в том, что в них чётко проявлены лишь два субъекта — власть и бизнес. «Цель первого субъекта связана с управлением в его консервативном понимании — с сохранением существующих институтов, — пояснил г-н Мурунов. — Чиновники готовы обсуждать проблемы в законодательстве, нормативы и термины, говорить о создании и взаимодействии различных департаментов, но не готовы работать в новой парадигме. Бизнес же — молодой субъект, который существует только последние двадцать лет, и его цель заключатся в максимизации прибыли. Основные вопросы, которыми задаются бизнесмены: почему я должен поддерживать какой-либо проект и какую прибыль я от этого получу?»В подобной ситуации городские сообщества оказываются в условиях, напоминающих положение между Сциллой и Харибдой, однако именно отсутствие третьего субъекта, который бы выражал позицию обычных горожан, всё больше тормозит развитие муниципалитетов. Впрочем, количество представителей общественных организаций, принявших участие в форуме, и качество предлагаемых ими проектов свидетельствуют, что городские сообщества в России уже достаточно активны, чтобы стать этим самым новым субъектом. Главный вопрос, пожалуй, в том, как грамотно включить их в процессы управления территорией и какие задачи им по силам.
Именно поэтому ответ Александры Игнатьевой на вопрос, надо ли привлекать горожан к решению ключевых урбанистических проблем, прозвучал так: «Горожан привлекать нужно, но очень осторожно, так как людей ещё надо к этому подготовить». Свою точку зрения г-жа Игнатьева конкретизировала на примере весьма актуальной сегодня темы брендинга и маркетинга территории: «На этой площадке много экспертов и компаний, которые предлагают свои услуги, многие города увлеклись этой идеей. Но сначала нужно просто полюбить свой город. Пока же у жителей преобладает устойчивое отрицательное представление о месте, где они живут. Чтобы изменить такое отношение, необходимо развивать территориальные органы общественного самоуправления (ТОСы), выделять хотя бы минимальные средства на привлечение людей к общественной жизни города».
Ещё один путь для городских активистов — формирование различных общественных советов при административных органах. Подобные структуры сегодня вошли в моду, но чаще всего сами чиновники первыми проявляют инициативу, создавая «карманные» структуры с «правильным» подбором представителей общественности. Примеры, когда такие советы появляются в результате активности «снизу», пока единичны, но уже весьма убедительны.
Именно так развивалась ситуация в Краснодаре, где инициативная группа сначала сформировала общественный совет по развитию городской среды при главе администрации, а затем стала привлекать для решения отдельных вопросов представителей бизнеса, некоммерческих организаций и просто активных граждан. По мнению главы совета Елены Шуваловой, это, возможно, уникальная ситуация, исключение из правил. «Наша главная мотивация — это изменения в городе», — говорит г-жа Шувалова, отмечая при этом специфику взаимодействия с муниципальными властями: «Глава администрации хочет что-то изменить в городе, но у него не хватает на это ресурсов и профессиональной команды». Именно так появляется ситуация, когда определённые сегменты работы по изменению городской среды можно передать на «общественный аутсорсинг».
Нечто подобное сейчас может появиться и в Ростове — во всяком случае, новая команда городской администрации декларирует стремление к более тесному взаимодействию с общественностью. «Мы хотим привлечь самих граждан к решению проблем города, только с их помощью мы сможем преодолеть проблемы, — заявил на пленарном заседании Форума позитивной экономики Сергей Кузнецов. — Все решения по развитию города мы стараемся принимать после соответствующих консультаций. По результатам социологических исследований мы начинаем вносить коррективы в бюджет, чтобы люди видели, что власть реагирует на беспокоящие их проблемы».
Страховка от социальных рисков
В то же время следует признать, что муниципальные руководители, ориентированные на диалог с общественностью, — это «штучный товар». Тем интереснее было выступление главы Октябрьского района Ростовской области Евгения Луганцева, посвящённое возможностям, которые даёт привлечение местных жителей к решению проблем территории. «Когда перестало работать объединение “Ростовуголь”, появилась необходимость создания стратегии по развитию района. Мы разработали такую стратегию и стали проводить активную инвестиционную политику: построили одиннадцать крупных предприятий, в том числе птицекомплекс “Евродона”. Но оказалось, что жители не удовлетворены одним лишь фактом появления новых предприятий — людям нужны не только рабочие места, но и комфортная жизнь на своей улице, в своём населённом пункте», — рассказал г-н Луганцев о том, как начинался диалог с общественностью.Одним из первых шагов на этом пути стало выявление местных неформальных лидеров, их обучение и привлечение к созданию и реализации социальных проектов. Немаловажная деталь: ряд местных инициатив получили финансирование. Суммы, конечно, сравнительно небольшие — жителям предлагалось собрать всего порядка 150 тысяч рублей при общем объёме проекта 700 тысяч, но для низового уровня местного самоуправления и этого достаточно. По словам Евгения Луганцева, сейчас основной задачей является вовлечение бизнеса в реализацию социальных проектов — для этого планируется использовать возможности местных некоммерческих организаций.
Надо отметить, что сегодня, возможно, самый подходящий момент для привлечения бизнеса к социальным проектам, и на то есть как минимум две причины. С одной стороны, «клиент созрел» в том смысле, что многие предприниматели в полном соответствии с классической иерархией потребностей в духе пирамиды Маслоу стали всё больше задумываться не о сиюминутной прибыли, а о каких-то более долгосрочных смыслах своей деятельности. С другой — в ситуации экономического кризиса многократно возрастает ценность партнёрства между разными группами общества, а попытки лёгкого и демонстративного обогащения, напротив, мгновенно вызывают резко негативную реакцию социума. Характерный недавний пример — возведение апарт-отеля на ростовской набережной, в рекреационной зоне, вызвавшее настоящую бурю возмущения в интернете, после чего мэрии пришлось отозвать разрешение на строительство, а глава администрации Сергей Горбань в телеэфире признал, что его выдача была ошибкой.
Для многих девелоперов подобные истории, похоже, стали поводом для внесения серьёзных изменений в стратегии своего развития. По словам начальника отдела градостроительного проектирования ОАО «Южный региональный НИиПИ градостроительства» Дмитрия Лабусова, при создании своих проектов основной партнёр его организации — ЗАО «Патриот» — всё больше ориентируется на запросы жителей города. «Для группы компаний “Патриот” вопрос качественного формирования городской среды является приоритетной задачей — говорит г-н Лабусов. — Поэтому сама группа формирует запрос на нетривиальные, качественно новые решения городской среды с учетом особенностей места — и ставит соответствующие задачи проектировщикам. Для проекта “Западные ворота” характерны, например, живописные бульвары с сетью пешеходных дорог. А территория ЖК “Акварель” благодаря интересному ландшафту и проектным решениям получилась разноуровневой, при этом часть зоны отдыха разместится на эксплуатируемой кровле подземного паркинга».
