Ростовская агломерация идет к мастер-плану через запреты

«Большой вызов и большой шанс»: для Ростовской агломерации создадут мастер-план

Ростов стал 19-й столицей региона в России, где градостроительные полномочия муниципалитета перешли на областной уровень. Теперь ключевые решения о застройке в Ростове, Батайске, Аксайском и Мясниковском районах будет принимать региональное правительство. Область забрала себе в том числе функции по выдаче разрешений на строительство и ввод объектов в эксплуатацию. Кроме того, региональные власти начнут утверждать генеральные планы, правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории и градостроительные планы земельных участков. Закон об этом вступил в силу 1 января 2025 года.

«Уже на выходе федеральный нормативный акт, который предписывает создание мастер-плана для крупных агломераций. Для нас это большой вызов и большой шанс. Ростов — новая точка на карте, уникальный регион по своему расположению. Это будет мега-проект, которым надо заниматься совместно», — заявил врио губернатора Дона Юрий Слюсарь.

Долгое время в регионе шла дискуссия и было неясно, что перспективнее делать: мастер-план Ростова или Ростовской агломерации. Вопрос решил президент. В 2024 году Ростовская агломерация была включена в список 200 территорий, где по поручению Владимира Путина необходимо создать мастер-план, рассказала «Эксперту Юг» зампред Законодательного собрания Ростовской области Светлана Мананкина.

С передачей отдельных градостроительных полномочий на уровень области Ростов стал на шаг ближе к мастер-плану. Для подготовки документа местные полномочия по утверждению генпланов и правил землепользования и застройки должны перейти на областной уровень. Теперь этот пункт выполнен, объясняет зампред Заксобрания Дона. 

Сейчас власти Ростовской области и других регионов ждут, когда понятие «мастер-плана» закрепят на федеральном уровне. Законопроект об этом прошел публичное обсуждение, но еще не внесен в Государственную Думу, говорит Светлана Мананкина:

«Сегодня в федеральном законодательстве всё ещё нет определения, что такое «мастер-план развития территорий». На федеральном уровне несколько лет шла дискуссия, в какой закон поместить это понятие, в Градостроительный кодекс или в закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». В итоге выбор пал на Градостроительный кодекс. Уже создан проект федерального закона «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», который определит понятие мастер-плана». 

Разработка мастер-плана займет не меньше года, говорит зампред Законодательного собрания Ростовской области Светлана Мананкина // Фото: «Эксперт Юг»

После того, как изменения в Градкодекс будут внесены, регион сможет планировать бюджетные деньги на создание мастер-плана. Разработка документа обходится городам и агломерациям в среднем в несколько десятков миллионов рублей. Учитывая, что разработка мастер-плана — поручение президента, средства на это вероятнее всего будут выделяться на условиях софинансирования. Создание документа займет не меньше года, отмечает зампред Заксобрания Дона:

«Минстрой РФ сейчас определяет подходы к разработке и финансированию мастер-планов. Предполагается, что курировать эту работу будет ДОМ.РФ. В зависимости от бюджетной обеспеченности субъекта, будут рассматриваться разные варианты финансирования. Обеспеченные регионы могут сделать мастер-план самостоятельно. В остальных случаях предусмотрено софинансирование, где расходы в разных долях разделят региональный и федеральный бюджеты и ДОМ.РФ. Такой вариант рассматривается и для Ростовской области, но, подчеркну, что все эти инициативы находятся на этапе обсуждений».

Зачем нужен мастер-план

Мастер-план не нужен, если у городских властей есть четкое понимание, какие цели перед ними стоят и в каком направлении развивать город, считает директор научно-проектной организации «Южный градостроительный центр» Сергей Трухачев:

«Если понимание есть, то достаточно уже существующих видов документации. Если нет, то, наверное, необходимо разработать мастер-план. Только он должен быть реализован, а не просто положен на полку и забыт. Должна быть мощная управленческая команда, четко нацеленная на выполнение задач мастер-плана. Если она есть, то город будет развиваться. Если нет, то и мастер-план не поможет».
При этом эксперт подчеркивает, что подходы к разработке градостроительных документов в Ростове сегодня вызывают вопросы:

«Ни в одном документе никто не обосновал необходимость застройки левого берега Дона. Покрасили территорию в соответствующий цвет в Генплане, а обоснования, кроме наличия инвестиционных намерений у некоторых застройщиков, нигде не было».

Ключевая задача мастер-плана — срастить пространственное планирование со стратегическим. Когда Госдума одобрит изменения в законодательстве, мастер-план по сути заменит Генплан города и Правила землепользования застройки (ПЗЗ), говорит Светлана Мананкина:

«Сейчас у нас есть Генплан — документ территориального планирования, в котором определены границы функциональных зон, места планируемого размещения объектов и так далее. Есть ПЗЗ — документ градостроительного зонирования. В нем установлены границы территориальных зон, градостроительные регламенты на них. Но оба документа ничего не говорят нам о приоритетах, целях и ожидаемых результатах социально-экономического развития территории. Предполагается что мастер-план, помимо привычных пространственных параметров будет включать элементы стратегического планирования и что особенно важно он определит этапы развития территории и ресурсы, которые его обеспечат. То есть, это документ, в котором сблизятся экономика и пространство».

В Краснодаре, например, генплан и ПЗЗ уже объединили в единый документ территориального планирования и градостроительного зонирования Краснодара, добавляет Светлана Мананкина.

«Вероятно, после внесения поправок в Градостроительный кодекс, его доработают, дополнят положениями о стратегическом развитии и он станет мастер-планом города».

Где границы Ростовской агломерации

Летом 2022 года в Ростовской области был принят закон о создании агломераций. Документ официально закрепил намерения властей превратить Ростов, Батайск и Аксай в один мегаполис. Это решение предполагает комплексный подход при социально-экономическом и пространственном планировании территории, развитие общей транспортной, промышленной, инженерной, энергетической, коммунальной и социальной систем.

Передача полномочий свидетельствует о том, что региональные власти ведут работу по развитию агломерации. Координация этих работ — несомненный плюс централизации полномочий, отмечает Сергей Трухачев. Ростов неоднократно сталкивался с прецедентами, когда муниципалитеты давали разрешение на застройку пригородных территорий и магистралей, несмотря на то, что у областного центра были другие планы на них.

При принятии закона три года назад парламентарии анонсировали, помимо Ростовской агломерации, создание Восточно-Донбасской и Волгодонской агломераций. Восточно-Донбасскую по задумке должны составить шахтерские города внутри Красносулинского района. Состав Волгодонской не определен и не уточнялся.

Подчеркнем при этом, что в законе названия и границы агломераций не определяются. Заявления о включении в состав Ростовской агломерации Ростова, Батайска и Аксая звучали на уровне первых лиц региона, но не были закреплены в официальном акте.

В 2023 году Правительство Дона предложило свой вариант границ агломерации и опубликовало ее карту. Туда попали Ростов, Азов, Аксай, Батайск, Мясниковский и Неклиновский районы, Новочеркасск и Таганрог.

По словам зампреда Заксобрания Дона, вопрос границ Ростовской агломерации остается дискуссионным. Один из критериев их определения — 1,5 часовая транспортная доступность, однако в случае Ростовской области этот показатель включает в ареал агломерации города и поселки с невысокой маятниковой трудовой миграцией населения.

«По этому критерию в Ростовскую агломерацию попадает, например, Таганрог. Однако не так много таганрожцев каждый день едут на работу в Ростов. Кроме того, у Таганрога разработан собственный мастер-план города. А на одной территории двух мастер-планов быть не может».

В мастер-план нужно включать не только первый пояс агломерации, но и ее периферию, говорит директор НПО «Южный градостроительный центр» Сергей Трухачев // Фото: «Эксперт Юг»

Включение Таганрога в состав Ростовской агломерации всегда было спорным моментом, подтверждает Сергей Трухачев, однако вполне логично заглядывать вперед и думать о развитии не только первого пояса агломерации, но и об его периферии:

«Сегодня Ростов уже сросся с Аксаем. Территория старого аэропорта и разогнанных «бабаевских рынков» скоро превратится в единый жилой район. Граница между Ростовом и Аксайским районом сотрется. Конечно, нужно планировать развитие этих территорий скоординировано. При этом, надо помнить, что Ростов, Батайск, Аксайский и Мясниковский районы — это только первый пояс агломерации, наиболее близкий к центру. Нужно включать в план и периферию агломерации — Новочеркасск, Азов, Неклиновский район, Волгодонск, Цимлянск. И решить, входит ли Таганрог в состав агломерации».

ЖКХ, транспорт, инфраструктура: какие проблемы должен решить мастер-план

Основным недостатком мастер-плана, как документа, остается упор на красивую картинку без решения неудобных городских проблем, подчеркивает Сергей Трухачев:

«Для 90% российских городов, и в том числе Ростова, главная проблема — это ЖКХ и износ коммунальных сетей. Пути решения проблемы известны, даже очевидны, но регионам систематически не хватает денег и ресурсов, чтобы привести коммуникации в порядок. Мастер-планы при этом не любят ЖКХ. Это некрасиво. Гораздо красивее нарисовать картинки туристического города и общественных пространств, где счастливые люди ходят с бесплатным Wi-Fi и фотографируются. Причем эти люди копируются из одного мастер-плана в другой».

Помимо устаревшей системы коммунальных сетей, мастер-плану нужно будет решить еще несколько не самых «красивых» вопросов. Одной из ключевых проблем Ростовской агломерации, остается жилищное строительство с высокой плотностью застройки при недостаточной инфраструктурной обеспеченности.

«Доступность школ в Ростове вступает в противоречия с федеральной нормативной базой. Детей в школу принято водить, а не возить на машине или автобусе. 800 метров пешком – это предел по СанПиНу, у нас же в городских нормах вопреки федеральным установлена 15-минутная транспортная доступность», — говорит Сергей Трухачев.

Еще один проблемный вопрос, на который нужно сделать акцент при разработке мастер-плана Ростовской агломерации, — транспортный, отмечает эксперт:

«Любая агломерация строится на общем транспортном каркасе. Транспортные связи — основа жизни всех агломераций. Сегодня в Ростовской области довольно активно ведется дорожное строительство, запускается объездная вокруг Ростова «Западная хорда», но многое остается несделанным, особенно в сфере развития скоростных систем и внеуличного транспорта. В Ростов стабильно ходит электричка, которая привозит людей из пригородов, но для создания агломерации пока не хватает интеграции между разными видами транспорта и новых пересадочных узлов».

Как донское правительство справляется с новыми полномочиями

Комментируя вопрос о том, как область справляется с новыми обязанностями, Светлана Манакина ответила, что первые полгода региональной власти будет сложно справляться с новыми полномочиями. Главная проблема здесь — кадровый вопрос.

«Объем работы большой. Например, только в Ростове-на-Дону в прошлом году было выдано 565 разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию, не считая ИЖС. Добавьте к этому разработку и утверждение документов по планировке территорий, согласование архитектурно-градостроительного облика объектов строительства, выдачу градостроительных планов земельных участков, разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и так далее. В работе по выполнению тех или иных градостроительных полномочий были задействованы почти 60 сотрудников администрации города. Будут ли эти специалисты переходить на новое место работы пока открытый вопрос. Правительство Дона еще не выпустило постановление о том, какому органу власти переданы полномочия».

Решение о передаче некоторых градостроительных полномочий принимаются во многих регионах. От того, как команда правительства наладит переход, будет зависеть его успешность, говорит Сергей Трухачев:

«Сегодня четыре муниципалитета должны передать часть своей работы Минстрою. Выдача разрешений на строительство — это колоссальный объем задач в повседневной работе. И для этого нужны люди. Надо полагать, теперь они будут переходить на работу в Минстрой или другие структуры. Возможно, будет создан отдельный орган в структуре областного правительства. Тут много частностей, которые надо решать в рабочем порядке».