Поделиться

В начале года в Государственной думе должно состояться второе чтение федерального закона «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации» — рамочного документа для реализации крупных проектов в сфере инженерной, транспортной, коммунальной и прочей инфраструктуры. Весной был принят пакет поправок в федеральный закон «О концессионных соглашениях», также направленных на активизацию инфраструктурного строительства, готовится ещё ряд изменений в этот закон. На юге России уже есть примеры заключения концессионных соглашений и работы власти и бизнеса в формате ГЧП — в частности, в Ростовской области соответствующий региональный закон был принят ещё в 2010 году. Это определяет внимание к Югу ведущих российских специалистов в данной сфере. О региональных перспективах концессионных соглашений «Эксперту ЮГ» рассказал руководитель Федерального центра проектного финансирования (дочерней компании Внешэкономбанка) Александр Баженов. По его мнению, грядущие изменения законодательства позволяют смотреть в будущее с оптимизмом, но тиражированию проектов в сфере ГЧП мешает несколько фундаментальных факторов: специфика межбюджетных отношений, нехватка профессиональных команд в региональных и муниципальных администрациях, ограниченный круг потенциальных участников проектов ГЧП в частном бизнесе.

— Что могут сделать новые законопроекты по концессиям и ГЧП для развития проектов в регионах?

— Сегодня в России уже есть масса демонстрационных проектов, которые показывают, что можно делать в рамках взаимодействия государства и бизнеса практически во всех возможных отраслях общественной инфраструктуры. В связи с этим поправки в ФЗ «О концессионных соглашениях» и проект ФЗ «Об основах государственно-частного партнёрства в Российской Федерации», как бы они ни улучшали нормативное регулирование, не заменят самой деятельности по использованию этих законов. Безусловно, эти законы могли бы существенно ускорить движение вперёд, но основная задача, которая решается сегодня, заключается в том, чтобы пилотный опыт в сфере ГЧП был воспроизводимым, мультиплицировался. Соответственно, этой темой становится целесообразно заниматься не как хобби или общественной инициативой, чтоб заметили, а развивать её как индустрию. И существующий механизм, тем более с предлагаемыми улучшениями, мог бы работать — это объективно. Субъективная сторона заключается в том, что тот, кто принимает решения, не освобождён от риска, и новые законопроекты эту проблему радикально не решают. Это дефект не концепции, а системы того, как у нас принимается и реализуется политическая ответственность. Слишком часто бывает, что губернатор обещает проекту любую возможную поддержку, а вот конкретно решать принципиальные вопросы об условиях контракта, распределении рисков, долгосрочных обязательствах приходится чиновникам из разных ведомств внизу.

ГЧП с протянутой рукой

— Сейчас, по официальным данным, в России уже зарегистрировано более 800 концессионных соглашений, но, по оценкам экспертов, их реализуется гораздо меньше. Почему?

— Мы видим, что федеральных концессий сегодня всего несколько, региональные развиваются в основном в дорожном строительстве в формате концессионного контракта так называемого жизненного цикла, а основная масса концессий заключается на муниципальном уровне, когда в концессию передаются действующие котельные, какие-то социальные объекты. В этом случае объект переходит в эксплуатацию частнику без перехода прав собственности и, значит, без оплаты, но за обещание более качественной эксплуатации и, может быть, инвестиций, которые на поверку представляют собой те же деньги из текущей тарифной выручки. Получается своеобразная форма недоприватизации, но разве это не то, чего хотел законодатель в 2005 году?

— Часто сторонники реализации концессий и иных форм ГЧП отмечают, что существующая система распределения затрат на реализацию проекта и доходов от него между бюджетами различных уровней тормозит развитие этого инструмента. В чём здесь заключаются противоречия?

— Действительно, экономика территориального и городского развития разодрана на куски бюджетной системой, тарифным, градостроительным и земельным законодательством. В результате у городов ограничены возможности, чтобы пользоваться результатами роста экономики. Основной объём доходов бюджета формируется на федеральном и региональном уровне, а социальные, коммунальные и транспортные обязательства и условия реализуются на муниципальном. Выполнение этих условий должно содействовать экономическому росту, но обязательства исполняются внизу, а результаты от этого возникают вверху — и обратно вниз они не перетекают, несмотря на все усилия.

— Вы могли бы пояснить это на конкретных примерах?

— Мы просчитывали комплексную застройку микрорайона города Кирова. Местной администрации были необходимы деньги на создание транспортной, энергетической, социальной и коммунальной инфраструктуры, и 80 процентов затрат по этой инфраструктуре — ответственность муниципалитета. Одновременно мы просчитали экономический эффект от реализации проекта, потому что любая комплексная застройка является большим положительным инвестпроектом, который способствует развитию экономики. И у нас получилось, что 80 процентов доходов бюджета от реализации проекта находятся на федеральном и региональном уровне. А у муниципалитета получается 80 процентов затрат и 20 процентов доходов, и он никак не может это сбалансировать, хотя в целом для проекта результат по сумме всех уровней доходов и расходов положительный. Таких примеров нестыковок регулирования с экономическими законами развития городов много.

— Какие способы устранения этих диспропорций вы бы предложили?

— Если бы у нас был механизм, в рамках которого часть из этих 80 процентов доходов от проекта переходила к городу хотя бы на время окупаемости привлекаемых им инвестиций, тогда муниципалитеты бы получали возможность создавать столько инфраструктуры, сколько экономически эффективно, а не на сколько им подали милостыни. Это сняло бы массу инфраструктурных ограничений. Такая постановка вопроса принципиально отлична как от выравнивания бюджетной обеспеченности, так и от перераспределения полномочий. Она не требует ломать сложившуюся систему, а пытается сформировать приемлемый способ её экономически рационального существования. Хотя иногда кажется, что без политической реформы, которая увяжет региональный уровень власти с местным самоуправлением (как это происходит в Москве и Петербурге), существующую систему к развитию городов не приспособить.

— Знаете ли вы случаи продуктивного взаимодействия бизнеса и власти в проектах ГЧП?

— Можно привести известный пример Калужской области, где власти взяли обязательство бесплатно обеспечить инфраструктурой промышленную площадку для строительства автозавода «Фольксваген». Благодаря этому компания решила построить завод не во Владимире и не в Московской области, а именно в Калуге, вложив в него порядка 780 миллионов евро. На территориях с подведённой инфраструктурой стали развиваться и другие производства. Корпорация развития, созданная для реализации проекта, получает возмещение своих затрат от администрации Калужской области, у которой возникает рост налоговой базы от экономического развития территории. Раньше у администрации области не было собственных средств на создание инфраструктуры, а перекладывать эти затраты на бизнес оказывалось непродуктивно. Было найдено решение, когда развитие города, его транспортной, коммунальной и социальной инфраструктуры окупается не только за счёт тарифов и платы за подключение, но и за счёт экономического развития всей территории. Иными словами, мы должны найти способ возвращать территориям тот дивиденд экономического роста, который создаётся с их непосредственным организационным участием.

Жилищно-коммунальный тормоз

— Общаясь с представителями местных администраций на Юге, часто слышишь жалобы, что инвесторы не горят желанием участвовать в концессионных соглашениях и не выстраиваются в очереди, чтобы подать заявки на конкурсы. С чем это связано?

— В конкурсах участвуют операторы, а для строительства им надо привлекать долговое финансирование. Способность финансовых организаций кредитовать концессионные проекты зависит от качества самих концессий, предложенных властями рынку, от качества концессионеров, которых выбрали власти, а также от требований финансовых регуляторов к финансирующим организациям по обеспечению рисков.

Если про качество концессий и концессионеров тезис понятен, то по вопросам совместимости запроса частного и государственного партнёров к финансовому сектору с его легальными возможностями по выдаче денег требуются пояснения. У финансового сектора свои требования к финансированию инвестиционных проектов, и если условия ему не подходят, какие бы соглашения государство ни предлагало, он их финансировать не сможет. А если не будет финансирования, механизм работать не станет. Вот и всё.

— Получается, что и здесь, как и в реальном секторе, всё упирается в политику банков?

— Представьте, что частный оператор концессии в ЖКХ приходит в банк, который пытается разобраться, как риски тарифного регулирования обеспечиваются в соглашении или законодательством, но не понимает этого. В банке читают закон о долгосрочных тарифных соглашениях и хотят понять, можно ли будет получить возмещение из бюджета на выпавшие доходы, если соглашение окажется нарушено. Как охарактеризовать риск такого заёмщика? Что банк получит взамен, если что-то случится? А получается, что ничего. Объекты находятся в собственности муниципалитета, субъекта РФ или в федеральной собственности, прав на них у банка нет, прав на возмещение затрат инвестора тоже нет — значит, они в моделируемом будущем станут определяться решением суда. Если же государство решит соглашение продлить, но заменить концессионера, то проводить конкурс оно будет само, и банку, естественно, неизвестно, кто на нём победит. В результате банк не понимает, как в дальнейшем обязательства перед ним будут исполняться.

— Можно ли как-то обойти эту коллизию?

— Вследствие нормативной случайности концессионный механизм работает на стыке разных секторов, где существует определённая степень свободы, например, при строительстве мусороперерабатывающих заводов и физкультурно-оздоровительных комплексов — в Нижнем Новгороде, Саратове, Мурманске, Волгограде и других городах. В этих проектах в качестве источников долгового финансирования выступают негосударственные пенсионные фонды (НПФ). Их участие стало возможным благодаря приказу ФСФР, согласно которому средства пенсионных накоплений могут использоваться для финансирования инфраструктурных проектов, если это концессия или с Российской Федерацией, или с субъектом федерации, либо если проект гарантирован Российской Федерацией или ВЭБом. Поэтому следует создать концессию с субъектом РФ: в её рамках берётся обязательство построить некий объект, а в соглашение вписываются необходимые условия и требования, однако вопрос их исполнимости является дискуссионным. Исходя из требований ЦБ РФ, банки оценивают, что требования, прописанные в концессионных соглашениях в части дополнительных обязательств по расчётам, ограниченно исполнимы. Управляющие компании НПФ пробуют доказать, что это возможно, их оценка рисков по проекту в немалой степени замещена автоматическим размещением облигаций такого концессионера в котировальный список ценных бумаг, разрешённый к размещению на основании решения ФСФР. Эта тема имеет право на существование, должна развиваться, если, конечно, в пенсионной индустрии останется инвестиционная мощность.

— А что делать в сфере ЖКХ? Инвестиции в ЖКХ у нас настойчиво привязываются к тарифам, хотя это явно непродуктивный путь.

— Когда в 90-х годах в мире активно стали запускаться концессии в ЖКХ, ожидалось, что всё оплатят инвесторы и вернут за счёт тарифов. Но теперь по данным Всемирного банка оказывается, что такие концессии дольше 10-12 лет не живут. Через досрочное расторжение они прекращаются раньше, чем завершается период окупаемости. Тарифы не могут обеспечить полную окупаемость капитальных вложений. Но это же не наша история. Действительно, в ЖКХ сейчас на первый план для повышения инвестиционной привлекательности отрасли выдвигают возможность долгосрочного тарифного регулирования и перевод всех в концессию на условиях коммерческой окупаемости инвестиций. Но дискуссия об инвестиционной привлекательности нашего коммунального хозяйства заканчивается, когда мы видим, что западные операторы в проектах с обязательствами по развитию инфраструктуры имеют показатель EBITDA около 35–40 процентов, за счёт которой расплачиваются за кредиты, а у нас и пять процентов для многих водоканалов — это голубая мечта. Организация экономического развития и сотрудничества в 2007 году выпустила исследование взаимосвязи развития инфраструктуры, источников её финансирования и экономического роста. Там утверждается, что основной экономический эффект от развития инфраструктуры — не в росте объёмов платных услуг, а в экономическом развитии территории и росте доходов бюджетной системы. Но это же ещё надо перевести на русский язык!

Осторожный оптимизм

— Представители крупного бизнеса, готового принимать участие в концессиях на юге России, сетуют на недостаточно высокий уровень подготовки чиновников для ведения и реализации таких проектов. Эта проблема характерна только для нашего региона, или она актуальна для страны в целом?

— Это проблема актуальна во всём мире — откуда взяться командам профессионалов в этой сфере? Чисто органическим путём требуемое количество чиновников, которые способны этим заниматься, не вырастет, это вопрос наработки специализированных компетенций государственного и муниципального управления. Крупные концессионные проекты не возникают как обычные проекты строительства. Те же водоканалы могут построить кучу объектов за три-пять лет в рамках бюджетных закупок, где всем понятно, как и что надо делать. Совсем другое дело — концессии: тут проекты особенные, которые в каком-то смысле должны быть прорывными. В связи с этим надо чётко понимать, как они организованы. Для их подготовки следует сплачивать специалистов из разных органов власти внутри регионов в одну команду, которая этим инструментом ГЧП научится пользоваться. И, в отличие от госзакупок, здесь более широкий межведомственный характер принятия решений. Чтобы запустить концессию, нужно договориться по земельным, градостроительным вопросам, уладить проблемы с органами тарифного регулирования, с Минфином договориться о бюджетных обязательствах, с антимонопольным ведомством — по условиям конкуренции, и так далее.

— Получается, судьба проектов ГЧП сильно зависит от субъективных факторов?

— Субъективные проблемы связаны с тем, что органы власти не понимают, какой именно оператор победит в конкурсе и сможет ли он привлечь финансирование на условиях, которые кажутся привлекательными для власти. Эта сложность велика — риск часто кажется неприемлемым, и на самом деле у нас частного бизнеса, который готов быть оператором таких долгосрочных проектов ГЧП, концессий, очень немного. И чтобы управлять этим риском, надо профессионально готовить концессионные конкурсы. Допустим, в Ростове-на-Дону водоканал отдан в аренду на 25 лет, а в Перми отдали ту же инфраструктуру на 49 лет в концессию. Мало того, что отдали неправильно, так ещё и получается, что в ближайшие почти полвека в Перми никто не вспомнит, почему надо исполнять ранее принятые обязательства.

— Складывается впечатление, что будущее концессий крайне туманно. Какие перспективы развития вы видите у этого механизма в ближайшие годы?

— С точки зрения возникающего политического спроса на этот инструмент ГЧП, шансы успешного возникновения новой экономической модели городского развития есть. Оптимизм вызывает осторожное движение Минэкономразвития по двум законопроектам об изменении концессионных соглашений и об основах ГЧП. На мой взгляд, для ЖКХ предложения по изменению ФЗ «О концессионных соглашениях» являются очень важными, хотя они и не сгенерированы из отрасли, и предполагают распространить модель контракта жизненного цикла с дорог на все общественные виды инфраструктуры. Соответственно, и в ЖКХ эту модель можно будет применять.

Второе изменение, которое внесло Минэкономразвития, — это проект постановления правительства РФ «О внесении изменений в Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации». Предлагается формировать концессии в формате жизненного цикла и использовать Инвестфонд не на стадии финансирования строительства, а для расчётов с концессионером на стадии эксплуатации. Тогда часть суммы, которую федеральный бюджет получает от экономического развития территории в связи с реализацией проекта, будет возвращаться муниципалитетам, чтобы рассчитаться за инфраструктуру, как источник платы за доступность, то есть так, как это делают дорожные фонды. Это механизм абсолютно революционный. Он мог бы существенным образом всё оживить. Но административно он пока не воспринимается на должном уровне.