Мэр Краснодара Владимир Евланов и сити-менеджер Ростова Сергей Горбань к генпланам подошли по-разному // Коллаж: "Эксперт Юг"
Генеральный план города — это стратегический документ, который определяет главные линии развития на длительный период, но на деле генпланы превратились в формальности, которые можно выполнять на 5–10%. Такая неисполнительность не позволяет городу расти качественно. Краснодар сейчас пытается создать реально работающий генплан, Ростов-на-Дону, похоже, и не пытался.
Краснодар открыл дискуссию
Власти кубанской столицы запустили проект «Открытый Краснодар», опубликовав старый генплан города на сайте администрации и устроив общественную дискуссию. Себе, общественникам и бизнесу мэрия дала год на обсуждение — прежде чем генплан будет заказан проектировщикам. Это уже важный показатель — раньше главный, по идее, документ города обсуждался три-четыре месяца. Но в Краснодаре накопилась критическая масса проблем, дискуссия о которых должна быть реальной. Например, отсутствие прозрачных и понятных правил в градостроительной политике, несоответствие генплана и правил землепользования привели к массовой застройке дешёвым жильём, не отвечающим никаким требованиям, из-за чего весь строительный рынок вынужден терять рентабельность. Кроме того, власть вынуждена инвестировать в инфраструктуру вокруг самостроев, чтобы избежать не только социального напряжения в новых микрорайонах, но и реальной возможности чрезвычайных ситуаций. А последовательное сокращение зелёных зон в городе стало почвой для стихийных протестов, что тоже опасно для власти. Прибавим к этому дефицитный бюджет, при котором денег на развитие инфраструктуры остаётся ничтожно мало.
Между тем, Краснодар — один из самых быстрорастущих городов юга России. Доля квартир, купленных приезжими у застройщиков, составляет в нём от 40 до 60%. Это серьёзный вызов для города, которому придётся решать, кто будет здесь жить — люди, гоняющиеся за дешёвыми метрами, или жители, способные вкладываться в город. И генплан может стать реально работающим документом, способным учесть проблемы и вызовы.
Больной вопрос девелоперов
О том, что развитие города будет происходить не за счёт бюджетных средств, стало понятно на дискуссионной панели «Комплексное освоение территории: как найти баланс между выгодой для застройщика и интересами горожан» в рамках выставки YugBuild. И мэр города Владимир Евланов, и вице-губернатор Краснодарского края по строительству, архитектуре, гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям Юрий Гриценко повторили главный тезис — денег в бюджете нет, строить социальные объекты должны застройщики. Гриценко даже привёл цифру нагрузки на себестоимость квадратного метра при строительстве жилья — плюс две-три тысячи рублей. По его словам, администрация и застройщики уже выработали решение по комплексному освоению на таких условиях территории в 250 га земли. Кроме того, в администрации изучают вопрос объединения застройщиков для общего проекта планировки.
Социальную нагрузку строительных объектов обсуждают с самими застройщиками. Примечательно, что встречи проходят на уровне губернатора и вице-губернаторов региона: Юрий Гриценко фактически курирует генпланы в крупных муниципалитетах края. О том, что диалог начался, понятно по атмосфере дискуссионных площадок. Если на «Рождественском саммите» застройщики говорили об отсутствии в городе внятной градостроительной политики, то на выставке таких заявлений уже не было слышно, как и вопросов — не потому, что их нет, а потому, что они уже детально обсуждаются. Так, по словам гендиректора ГК «Неометрия» Бориса Юнанова, в течение февраля власти встречались с застройщиками три раза. «Нам было сделано предложение о строительстве социальных объектов, — пояснил г-н Юнанов. — Идёт обсуждение со стороны властей и девелопмента. Есть диалог. Я думаю, что мы сможем найти компромисс. Кроме того, не всё так плачевно с бюджетом. Есть федеральная программа по софинансированию школ. Социальные объекты на территории жилого комплекса повышают его привлекательность, и застройщик в дальнейшем компенсирует затраты за счёт повышения стоимости квадратного метра». Дискуссия продолжилась на «Ярмарке жилья». По словам президента Союза строителей Кубани Александра Денисова, инфраструктура нужна, но у застройщиков нет нормального закона. «На данный момент мы не имеем права использовать деньги дольщиков для строительства чего либо еще кроме самого дома», - сказал г-н Денисов. Руководитель объединения застройщиков Юга «ВКБ-Новостройки» Сергей Геращенко считает, что цены при таком подходе вырастут, а спрос упадет. В свою очередь главный архитектор Краснодара Игорь Мазурок приводит в пример Москву, где такая схема уже работает. По его мнению, люди с пониманием относятся к таким изменениям, зная, что взамен они получают обустроенные микрорайоны со всей необходимой социальной инфраструктурой. Президент СИК «Девелопмент–Юг» Сергей Иванов посоветовал городским властям навести порядок в налоговой сфере. «Если бы все платили налоги так, как должно быть по закону, то бюджет города был бы в несколько раз больше», - считает г-н Иванов. При этом «Эксперту Юг» Сергей Иванов говорил, что компании интересно участвовать в дискуссии о комплексном освоении территории в Краснодаре.
Застройщики говорят о том, что они хотят видеть в генплане города. Президент группы компаний «Европея» Ризван Исаев считает, что нужно множить опыт проектов комплексной застройки, которой, собственно, и занимается «Европея», добавляя, что в проект генплана нужно включать развитие дорожной инфраструктуры Западного обхода города — в этом районе компания реализует свой проект. Борис Юнанов заметил, что некоторые участки промзон стоит перевести под жилое строительство.
Борьба за зелёный каркас
В начале марта Общественный совет по развитию городской среды при администрации Краснодара объявил о самороспуске. Совет был первой реальной работающей общественной структурой на юге России. И хотя, по словам председателя совета Елены Шуваловой, совет самораспустился прежде всего из-за того, что многие его проекты не были приняты к реализации властями, общественникам за два года всё же удалось многого добиться. Новость, которая кажется провалом диалога властей и общества, на самом деле является его очередной ступенью. Костяк совета будет создавать независимую городскую общественную структуру. «Сейчас мы думаем, как правильно его сформировать, чтобы в нём были представлены все субъекты, все интересы жителей города. Общественный совет при мэрии создавался достаточно хаотично. Мы думаем о том, как учредить такую организацию, которая не зависит от личности руководителя. Потому что в Общественном совете при мэрии очень много вещей было завязано на мне. Это опасно», — говорит Елена Шувалова. По её словам, проекты, которые были запущены при Общественном совете, будут продолжены: «Сейчас создаём общественные районные советы по округам. Готовим несколько крупных мероприятий — научно-практическую конференцию по градоэкологическому каркасу, конференцию по МСБ, встречу и обучение городских сообществ».
Самым важным достижением Совета можно считать то, что из хаотичных требований о расширении зелёных зон родился системный проект градоэкологического каркаса, который должен быть включён в схему озеленения генплана. Это система зелёных насаждений и водных объектов города и агломерации, которая способна управлять микроклиматом территории. О его создании говорит и мэр Евланов. Вырастить общественную структуру, способную на системные решения, возможно было только в диалоге. Фактически общественники делают часть работы проектировщиков будущего генплана. Делают бесплатно, что при дефиците бюджетных средств является ценнейшим ресурсом для администрации. И если администрация выполнит обещание включить проект градоэкологического каркаса в генплан, это станет первым серьёзным результатом взаимодействия общественников с властями. Кроме того, независимый общественный совет готов работать с населением, создавая просветительские проекты по развитию городской среды — объяснять, что такое генплан и правила землепользования, учить предлагать конструктивные решения, общаясь с властями на публичных слушаниях.
Формальный генплан Ростова
Проект внесений изменения в генплан Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы уже прошёл публичные слушания. Изменения вносятся на период до 2035 года. Проект включает в себя все строительные объекты, которые анонсировались администрацией города за последние несколько лет, и изменения, связанные с Чемпионатом мира по футболу 2018 года. Главными изменениями стоит назвать увеличение жилищного фонда до 2035 года практически в два раза — с 25,8 млн кв. м до 46,7 млн, вынос производственных площадей за черту города, освоение территории Левобережья в качестве нового рекреационного, спортивного и обслуживающего центра города. Упоминаются также перезонирование садовых участков в районах города в жилое строительство, вынос транзитного транспорта за черту города, строительство жилья в пойменных территориях Мёртвого Донца и Кумженской рощи.
Первой общественной реакцией на изменения в генплане города стала экспертиза южного архитектурного общества «Союз архитекторов России». По словам директора Южного градостроительного центра Сергея Трухачёва, проектировщик изменений в генплане, НПИ пространственного планирования «ЭНКО», подошёл формально ко многим изменениям. К примеру, увеличение жилого фонда практически в два раза за 20 лет — это результат формального расчёта, спущенного федеральным центром городам-миллионникам о строительстве одного квадратного метра на человека в год. В Союзе архитекторов указывают на то, что увеличение жилого фонда не согласуется с транспортной, социальной и коммунальной инфраструктурой. Между тем, в структуре жилого фонда большую часть отдают под высотное строительство (65%) — значит, строительство будет носить спальный характер.
Согласно экспертизе, сетка промышленных предприятий разработана без учёта развития промышленности, запланированного администрацией города. Кроме того, проектировщики Союза архитекторов раскритиковали идею вынесения производственных площадей за городскую черту.
«В действующем плане доля производственных площадок, которые предлагается освоить в качестве жилья, составляет восемь процентов (200 га), в новом — 15 (527 га), — говорит Сергей Трухачёв. — В центре города вдоль Дона исчезает вся промышленная зона, тяготеющая к речному порту, его старым районам, также некоторые промышленные площадки по городу, грузовой двор железной дороги остаётся, но всё, что вокруг него, закрашивается под жильё, общественно-деловую застройку. Площадку мясокомбината и всё, что прилегает к ней, мы планируем отдать под жильё и общественные пункты. Вертолетный завод, находящийся в геометрическом центре города и действительно представляющий реальное препятствие для развития инфраструктуры, дорожных развязок, уходит из города целиком, а не частично, как это планировалось. Мы хотим отдать налоговые поступления и рабочие места, задёшево отдав территорию под жилищное строительство и непроизводственные функции».
Не согласен Союз архитекторов и с идеей строительства жилья на пойменных территориях в районе Мёртвого Донца и Кумженской рощи — потенциально затапливаемых. Научный руководитель регионального Института территориально-градостроительного проектирования Александр Бояринов тоже считает опасным строительство на пойменных территориях Мертвого Донца и на территории Левобережья. По его словам, грамотного и серьёзного обсуждения изменений в генплане Ростова пока нет. «Я боюсь, что мы получим документ с судебным потенциалом», — говорит г-н Бояринов.
Один из проектировщиков изменений в генплане Ростова-на-Дону, архитектор петербургского института «ЭНКО» Ольга Красовская ответила на вопросы «Эксперта ЮГ» по поводу экспертизы местного архитектурного сообщества. Так, увеличение жилищного фонда в два раза действительно объясняется показателями федерального центра — один квадратный метр на человека. По словам г-жи Красовской, предложения проекта обсуждались не только на публичных слушаниях, но и на специальных совещаниях в администрации города с участием эксплуатирующих организаций и строительных организаций. Проектировщик не соглашается с тезисом о том, что не нужно выносить производства за черту города: «Это не только экология, но и экономика: стоимость городских земель настолько высока, её эффективное использование настолько значимо для городов, а свободных территорий для жилищного строительства так мало, что использовать сотни и тысячи гектаров городских земель для производственных целей в современных условиях невозможно».
Ольга Красовская считает, что выступления против строительства жилья на пойменных территориях Мертвого Донца и о развитии Левобережья носят спекулятивный характер. «Во-первых, действующий утверждённый генплан Ростова-на-Донупредусматривал застройку в районе Кумженки — и при этом он был всеми согласован и утверждён, — комментирует г-жа Красовская. — В настоящих изменениях, учитывая недопустимость столь значительной нагрузки на пойменные территории, застройка их сильно сокращена и размещена только там, где это возможно. Во-вторых, столь большое волнение общественности по поводу пойменных территорий не помешало разместить здесь стадион к чемпионату мира по футболу. А строительство сооружения на 40 тысяч мест, естественно, потребовало создания мощной инженерной инфраструктуры, в том числе — противопаводковых сооружений. Было бы крайне нецелесообразно вкладывать огромные средства в инфраструктуру только для стадиона, который будет использоваться, по оптимистичным прогнозам, не более 40–50 раз в году. Поэтому вполне естественно, что возведение “Ростов-Арены” должно сопровождаться строительством и других сооружений, в том числе гостиниц, рекреационных, спортивных и развлекательных объектов».
Застройщики действительно участвовали в дискуссии о генплане. По словам гендиректора АО «ЮИТ Дон» Андрея Шумеева, компания вносила предложения по тем участкам, на которых ведёт строительство. «На тех местах, где у нас уже начато строительство объектов или выданы планы для жилищного строительства, по всей видимости, ошибочно размещались объекты общественного назначения, объекты социального назначения, или другая этажность. Все наши пожелания или наши замечания были учтены в новом проекте генплана, — говорит г-н Шумеев. — И ещё я ряд замечаний давал по вопросам объектов культурного наследия. Потому что ряд объектов и охранных зон, которые были показаны в плане, не были подтверждены надлежащими документами. Сегодня на территории Ростова-на-Дону, к сожалению, всего шесть охранных зон. А в генплане этих зон показано значительно больше. Эта несогласованность не даёт возможности территории города развиваться».
Александр Бояринов считает создание зелёных зон в проекте изменения генплана формальным. «Зелёные зоны, конечно, планируются. Есть же нормативы. Но не учитывается их коэффициент распределения», — говорит он. По его мнению, в Ростове нет исследования города как целостного объекта. Нет урбанистов, которые занимаются изучением взаимосвязей в городе, его социально-экономическго функционирования. Отсюда формальные решения, которые лишь реализуют указания сверху.
Большая разница
Нельзя сказать, что в Ростове-на-Дону накопилось меньше проблем, чем в Краснодаре, хотя Ростову ещё далеко до бума строительства, который пережила столица Кубани. Но во многом именно большое количество точечной застройки, которая отбирала у города и зелёные зоны, и комфортное существование, породило дискуссию вокруг нового генерального плана.
Проблемы южных городов на деле носят общий характер — это несоответствие генплана и правил землепользования, избирательная градостроительная политика, уменьшение количества и качества зелёных зон. Сегодня главное различие между Краснодаром и Ростовом — это подход к решению проблем. Мэр Краснодара оказал услугу не только горожанам, когда был создан Общественный совет, но и городским властям. Два года работы Общественного совета не были безоблачными, активисты порою не могли добиться элементарных изменений, к примеру, установки пешеходного перехода, когда у совета были все обоснования и экспертиза ГИБДД. Но за это время Общественный совет перерос стадию «зелёных активистов» и стал подходить к проблемам города системно. Активисты научились говорить не только с властями, но и с горожанами, с бизнесом, научились понимать, как город взаимосвязан со всеми силами. Это видно по планам нового совета — научные конференции с МСБ, идея образования ассоциации застройщиков, создание живого каркаса — районных советов, которые должны следить за выполнением генплана. В Ростове же нет ни сильной организации, способной аккумулировать интересы городских сил, ни желания вникать в эти интересы у городских властей, которые видят нормативы и стараются честно их исполнять, слабо себе представляя реалии города, за который несут ответственность. Было бы странно ожидать, что реализация таким образом принятого генплана нарушит грустную статистику.
