Дербент, Кисловодск, Таганрог: как мастер-планы преображают города юга России

В России мастер-планы начали разрабатываться с 2010 года. Первой была Пермь. А потом случился настоящий бум. Примеру города-миллионника последовали и города поменьше, и даже некоторые сёла. Одновременно мастер-планы стали применяться к городским агломерациям и целым макрорегионам. При этом за 13 лет правовой статус документа так и не удалось определить: он не закреплён ни в законе о стратегическом планировании, ни в Градостроительном кодексе РФ, ни в налоговом законодательстве. 

По данным Института Генплана Москвы, с 2010 в России было разработано более 150 внесистемных документов стратегического развития городских территорий. Как подсчитал главный архитектор института Григорий Мустафин, на юге России разработано от 10 до 25 таких документов, среди них есть и мастер-планы. 

Григорий Мустафин, главный архитектор Института Генплана Москвы // Фото предоставлено Институтом Генплана Москвы

«В целом бы хотелось отметить концепцию пространственного развития Севастополя, — говорит Мустафин. — Она победила в конкурсе 2014 года и легла в основу разработки генерального плана. Есть также интересная стратегия развития Балаклавы, мастер-планы сельской агломерации Сулейман-Стальского района Дагестана, Геленджика, Нальчика, Астрахани, Кисловодска, как отдельно, так и в составе мастер-плана Кавминводской агломерации. Ну и, конечно, мы учитываем сегодня турсхемы или туристические мастер-планы».

Что такое турсхема?

С 2021 года проектный офис ООО «ПроГород» (Группа ВЭБ.РФ) начал разрабатывать отраслевые мастер-планы по развитию туристических макрорегионов. В 2022 году завершилась подготовка проекта «Западный Юг России» (Крым и Севастополь), в 2024-м стартует «Восточный Юг России» (Ростовская область, Краснодарский край и Республика Адыгея). В нынешнем году началась работа над проектом «Большой Кавказ» (Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия – Алания, Чечня, Ставропольский край). 

«История начиналась ещё с Ростуризмом, — рассказывает руководитель проекта “Большой Кавказ” Семён Москалик. — После его расформирования все полномочия были переданы в Минэкономразвития. В его понимании турсхема — это план мероприятий, которые предусматривают резервирование земельных участков под развитие туризма, в том числе под размещение гостиниц, определение приоритетных проектов с набором аттракций, а также строительство для всего этого транспортных и инженерных сетей. Турсхемы разрабатываются для 52 субъектов, которые объединены в 12 туристических макрорегионов в соответствии с госпрограммой “Развитие туризма”. При этом один субъект может входить сразу в несколько макрорегионов, в таком случае в разных турсхемах для него прорабатываются разные туристические продукты». 

Обновленная согласно турсхеме набережная в Николаевке (Крым) // Изображение предоставлено ООО «ПроГород» (Группа ВЭБ.РФ)

Какие преимущества даёт разработка таких документов? По мнению Москалика, это в первую очередь повышение инвестиционного интереса к региону. Если есть мастер-план, есть и федеральное внимание к территории, согласованные стратегические направления её развития и, соответственно, некие гарантии стабильности рынка, что особенно важно инвесторам.
Турсхемы разрабатываются вместе с регионами, но при участии межведомственной рабочей группы, куда входят представители различных федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ) — Минстроя, Минтранса, Минприроды, Минкультуры, — а также подведомственных им учреждений. Финансирование части мероприятий предполагается по линии ФОИВов. Для регионов это тоже большое преимущество. Когда они будут подавать заявки на софинансирование мероприятий мастер-плана, министерства уже будут знакомы с этими предложениями, будут понимать их целесообразность, что может ускорить процесс рассмотрения заявок. 

И ещё одно преимущество — внешняя экспертиза и глобальная аналитика. Изнутри оценить ситуацию с туризмом сложно, потому что туризм — исходно взгляд со стороны. Компетенций на местах может не хватать. Иногда профильное туристическое ведомство в регионе — это три-пять человек. Но дело даже не в компетенциях, а в сложности целеполагания и выработке единых оснований для него на макрорегиональном уровне. Эти задачи и решает турсхема как комплексный документ стратегического развития. 

В поисках определённости

На ВЭФ-2023 вице-премьер Марат Хуснуллин предложил уточнить наконец правовой статус мастер-плана в Градостроительном кодексе, ссылаясь на то, что генплан, правила землепользования и застройки, а также проекты планировки территорий уже были этим летом объединены в одном официально утверждённом документе терпланирования. Но многие разработчики мастер-планов возражают, опасаясь, что, став системным, документ утратит свою гибкость. В конце концов, он и возник как реакция на чрезмерную зарегулированность системы. Например, разработка генерального плана занимает не менее двух лет, и зачастую к моменту утверждения он уже нуждается в актуализации, поскольку ситуация успела измениться. Если мастер-план будет закреплен в ГрК РФ, это может привести к появлению какого-то другого внесистемного документа стратегического развития.

Любая стратегия на то и стратегия, что не обязана вдаваться в детали, но ясно и то, что она не может существовать в поле не только правовой, но даже терминологической и структурной неопределённости. Вполне объяснимо поэтому, что наряду с желанием отстоять гибкость документа возникает и желание его упорядочить, регламентировать. Так, в 2021 году госкорпорацией ВЭБ.РФ совместно с КБ «Стрелка» был разработан Национальный стандарт мастер-планов. Парадоксальным образом этот стандарт носит не обязательный, а рекомендательный характер. В открытом доступе документ так пока и не появился: его актуализированную версию ВЭБ.РФ планирует опубликовать в начале следующего года.  

Новый транспортный хаб в Севастополе // Изображение предоставлено ООО «ПроГород» (Группа ВЭБ.РФ)

Известно, тем не менее, что стандарт состоит из трех книг и содержит рекомендации в отношении структуры и содержания мастер-планов, а также механизмов его разработки, внедрения и мониторинга реализации. Согласно нацстандарту, мастер-план — это комплексный документ стратегического планирования, устанавливающий приоритеты, цели и ожидаемые результаты управления социально-экономическим и пространственным развитием городов (групп городов, агломераций, макрорегионов), а также определяющий необходимые для достижения установленных целей конкретные действия (мероприятия, проекты, механизмы), сроки их реализации и требуемое ресурсное обеспечение. 

Преимущества мастер-планирования

В этом определении указаны как минимум два преимущества мастер-плана. Во-первых, в нём прямо увязывается социально-экономическое развитие с территориальным, тогда как в системных документах эти вещи обычно разведены. Во-вторых, мастер-план предполагает приоритизацию проектов. Это в том числе означает, что они разделяются на краткосрочные («быстрые победы») и долгосрочные. Первые призваны продемонстрировать всем заинтересованным в развитии города сторонам, и в первую очередь жителям, что документ не лёг на полку, а действительно работает. Долгосрочные проекты позволяют решить системные проблемы, например, износ инженерных сетей или подвижного состава общественного транспорта.

Перечень преимуществ мастер-плана этим не исчерпывается. Исключительно важно вовлечение тех самых заинтересованных сторон в разработку документа. Для сбора мнений и предложений, как правило, запускаются краудсорсинговые платформы с названиями вроде «Чего хочет Кисловодск?», проводятся фокус-группы, интервью, круглые столы и стратегические сессии с экспертным сообществом. Всё это позволяет добиться широкого общественного консенсуса в отношении видения развития города и избежать его радикального пересмотра в дальнейшем.
Видение развития в мастер-плане всегда предполагает формирование наглядного образа будущего. Для сравнения: в генплане попросту констатируется, какой объём жилья будет введён к такому-то году или какова протяжённость дорог, которые планируется привести в нормативное состояние.
Людям это ни о чем не говорит, никакой картинки в их сознании не возникает. Напротив, мастер-план всегда содержит подробные визуализации всех ключевых проектов.

Но главное преимущество — это комплексность мастер-плана, рассмотрение города как единого целого и применение к нему всей совокупности проектов и мероприятий.

Далеко не все преимущества безусловны. Скажем, если проводится конкурс, то до объявления победителя горожанам сложно понять, с кем именно им нужно «вовлекаться». А это значит, что полноценное вовлечение должно стать первым шагом реализации мастер-плана и, скорее всего, тут же потребует внесения поправок и уточнений. Не все разработчики идут на это. 

Когда нужно согласовать мастер-план агломерации, то этот процесс не может быть быстрым, поскольку затрагивает интересы сразу нескольких городов. А самое сложное — добиться комплексности в реализации стратегии. Именно это служит причиной того, что документ или ложится на полку, или реализуются только какие-то отдельные его проекты. Но тут у юга России есть бесспорные преимущества перед другими регионами. 

Проблема реализации мастер-плана

Что происходит на практике? Григорий Соломин, управляющий партнёр консалтинговой компании в сфере территориального развития «Новая земля», которая победила в конкурсе 2019 года на разработку мастер-плана Дербента, подчеркивает, что это единственный мастер-план, который реализуется сегодня по-настоящему, то есть комплексно.

«Визуализация образа будущего — отличие мастер-плана от привычных документов городского планирования, и не менее важно, что для достижения этого образа в документе должны устанавливаться конкретные цели и целевые показатели, по которым потом и оценивается успешность его реализации, — поясняет Соломин. — Одной из стратегических целей нашего мастер-плана было остановить отток людей из города. Ежегодно уезжало до 700 человек. А к 2022 году миграционное сальдо стало положительным — 317 человек».

Григорий Соломин, управляющий партнер консалтинговой компании в сфере территориального развития «Новая земля» // Фото: «Новая земля» 

Стратегическая цель была разложена на тактические задачи, которые определялись на основе опросов горожан о причинах, по которым они покидают город. Среди основных указывались низкое качество городской среды и уровень благоустройства, низкая жилищная обеспеченность, нехватка хорошо оплачиваемых рабочих мест, экологические проблемы, особенно связанные с очистными сооружениями.

За четыре года реализации мастер-плана Индекс качества городской среды вырос с 158 до 202 баллов. Это уже не просто благоприятная среда (она начинается со 180 баллов), это самый высокий показатель во всём Дагестане.

Ввод жилой недвижимости увеличился на 360%, средние зарплаты — на 139%. В одном только переулке Мирзы Казем-Бека, на участке протяжённостью менее 300 м, было создано более 40 объектов сферы услуг и 150 новых рабочих мест. Достраиваются очистные сооружения на берегу Каспийского моря.

В рамках мастер-плана реализуется первый в регионе проект жилой и многофункциональной застройки согласно стандарту комплексного развития территорий от «Дом.РФ» и закону о КРТ. В районе Аваин на севере города идёт масштабный редевелопмент выведенного из эксплуатации каменного карьера. Здесь появится ландшафтный парк, а вокруг него новая среднеэтажная застройка в 4–8 этажей со зданиями-акцентами до 16 этажей — прежнее малоэтажное индивидуальное жильё уже выкуплено у владельцев. Благодаря организации связей на рельефе с перепадами высот до 20 м предполагается создать необычный ландшафтный парк с современным благоустройством и инфраструктурой — как для спокойного отдыха, так и для занятий спортом.

Не Дербентом единым 

С точкой зрения Григория Соломина готовы согласиться далеко не все, и прежде всего коллеги. У Дербента всё-таки были серьёзные преимущества. Объекты Всемирного наследия ЮНЕСКО в городе привлекли разработчиков из разных стран, в результате чего получился один из самых представительных и громких конкурсов на разработку мастер-плана в России. Беспрецедентной была и финансовая поддержка проекта, о чём «Эксперт Юг» уже писал. 

Пусть не всегда комплексно, но реализуется и проекты других мастер-планов. В Кисловодске, например, реорганизована транспортная сеть, благоустроен местный национальный парк — в нём теперь ходят электромобили. Для курортов Крыма в рамках турсхемы разработан архитектурный код для пляжей: регион получил возможность не просто заключать договоры аренды с коммерсантами, но и прописывать требования к малым архитектурным формам, внешнему виду и благоустройству пляжей. 

Да и в самом Дагестане с 2021 года идёт работа над первым в России мастер-планом сельской агломерации для пяти сёл, расположенных рядом друг с другом и недалеко от Дербента. Инициаторы проекта — администрация Сулейман-Стальского района и благотворительный фонд «Умуд», разработчик — консалтинговая компания в сфере территориального развития «Бюро Atlas». Главные задачи — замедлить отток населения в города и другие регионы, повысить качество социальной и материальной среды, дать направления для развития экономики района, помимо сельского хозяйства, а также трансформировать территорию таким образом, чтобы поселения взаимодействовали теснее, чем сегодня. Частные инвесторы уже направили 2 млрд рублей на создание оздоровительного центра на базе санатория «Кпул-Ятар», а это и новые возможности для туризма, и новые рабочие места. Заслуживает упоминания и бассейн в детском саду: для дагестанского села не самое обычное явление. Кроме того, обновлены генпланы, правила землепользования и застройки, правила благоустройства. Вообще о развитии сельской среды знают намного меньше, чем о городских проектах, поэтому открытия разработчиков трудно переоценить. 

Оздоровительный центр на базе санатория "Кпул-Ялтал", республика Дагестан // Изображение предоставлено Бюро ATLAS

«Нас поразило, что самыми активными участниками вовлечения здесь оказались старшеклассники, — рассказывает основатель и генеральный директор “Бюро Atlas” Александра Сытникова. — Это удивительно даже с поправкой на здешний менталитет и раннее взросление, ведь, как правило, подростки меньше других интересуются развитием территорий. Необычно и то, что в селах Дагестана главным запросом молодёжи была близость к природе! Казалось бы, она совсем рядом. Кругом сказочные пейзажи: кипарисы на фоне голубых холмов, сады — высаженные по струнке ореховые и яблоневые деревья. Но выяснилось, что комфортного пешего доступа к ним нет. А нужен не только доступ, но и площадки для отдыха. Не менее важный запрос — на уединение. В этих местах все живут в больших семьях, все помогают по хозяйству с самых ранних лет. А казалось бы, достаточно просто выйти за околицу. И это тоже важное добавление к тому, как должны меняться города и сёла, и чем они могут быть интересны для молодых». 

Южные особенности мастер-планов

Помимо таких уникальных особенностей, у мастер-планов Юга есть и некоторые общие черты, которые определяются спецификой региона.  

«Миссия города в мастер-планах, — говорит Григорий Мустафин, — чаще всего капитализирует природно-климатические особенности региона и туризм: пляжный, культурно-познавательный, лечебно-оздоровительный. Это понятно, но хорошо бы усилить и какие-то иные экономические драйверы развития. В мастер-плане Астраханской агломерации мы, например, определяем миссию её центра, то есть самой Астрахани, как “ворота в дельту Волги”. И здесь имеется в виду не только природа, но и торговый коридор». 

Другая важная особенность региона — низкое качество инженерных сетей. Они по всей стране сильно изношены, но на Юге модернизация инженерной инфраструктуры в мастер-планах занимает более важное место, чем в аналогичных документах для городов центральной России или Дальнего Востока.

Наконец, третья особенность южных городов состоит в том, что здесь, по данным Стандарта КРТ, ИЖС иногда занимает до 80% территории (при 63% в среднем по России) и до 30-40% объёма жилищного фонда (при 12% в среднем по стране). Такая ситуация становится серьёзным вызовом, поскольку влияет на реализацию ряда принципов комплексного развития территорий. Речь, в частности, идёт о принципе функционального разнообразия, требующего повышения доли сервисов и услуг в первых этажах — в ИЖС это практически исключено. Или о принципе компактности и плотности застройки — индивидуальная жилая среда обычно весьма разрежена. К тому же, на таких территориях приоритет имеют автомобилисты, а не пешеходы, тротуары зачастую отсутствуют, а парков и скверов может не быть в принципе — жителям хватает для отдыха лужаек у себя на заднем дворе. Но известно, что любой вызов, если найти на него адекватный ответ, — это ещё и мощнейший фактор развития.

Малоэтажная застройка юга России может стать основой для формирования современной сомасштабной человеку среды // Изображение предоставлено Бюро ATLAS

«На Юге индивидуальная жилая среда вполне традиционна, — говорит сотрудник Института Генплана Москвы Елена Прохорская, главный архитектор проекта мастер-плана Кавминводской агломерации. — Люди считают её комфортной и удобной. Да, они понимают необходимость благоустройства и повышения плотностных характеристик среды, но не более того. К тому же наличие частной собственности тормозит реализацию проектных решений. Вместе с тем уже  наметились процессы естественной замены обветшалых индивидуальных домов на среднеэтажную многоквартирную застройку. Всё зависит от городов. Где-то спрос на ИЖС остаётся высоким, и там бессмысленно предлагать немедленный переход к многоквартирной застройке, а где-то, наоборот, ярко выражен запрос на многоквартирное жильё. Это регулировать сложно. Целый раздел мастер-плана Кавминвод посвящён адаптации положений Стандарта КРТ к южным городам. Никакого скачка от ИЖС к многоэтажной многоквартирной среде не предусмотрено, так что вполне может сложиться комфортная среднеэтажная среда». 

И это как раз хорошая новость. Да, правовой статус мастер-планов не определён. Да, само наличие споров о том, какой документ считать реализуемым и в какой мере, со всей очевидностью свидетельствует, что проблемы с реализацией есть, и они способны свести на нет любые преимущества мастер-планирования. Но с другой стороны, даже в СССР и даже генеральные планы реализовывались далеко не в полном объёме. Проекты одного переходили в другой или, отвергнутые вначале, спустя десятилетия становились остро актуальными, как, например, планы по расширению Москвы. А главное, как уже было сказано, любой вызов при адекватном ответе может стать фактором прорывного развития.