Фонд «Институт экономики города» — один из ведущих аналитических центров, который занимается исследованиями развития российских городов и городских агломераций, консультирует федеральные ведомства по вопросам формирования жилищной и градостроительной политики. В 2017 году фонд провёл исследование градостроительных документов ключевых городских агломераций России, в том числе ростовской и краснодарской. На седьмом межрегиональном урбанистическом форуме «Развитие городов юга России» исполнительный директор фонда Татьяна Полиди представила результаты исследования по ростовской агломерации. Согласно ему, Ростов-на-Дону в своих ключевых документах не регулирует базовые показатели и не управляет территорией города, что фактически сводит на нет борьбу с точечной застройкой и расползанием городской территории. Правильная градостроительная политика — это один из инструментов устойчивого экономического роста города. Также городам не хватает собственных источников доходов, хотя они их генерируют.
— Какова сегодня основная повестка развития городов на федеральном уровне?
— Она связана с ролью городов в экономическом росте страны. Снизились цены на нефть, нужно искать другие источники доходов. А в городах сконцентрировано 75 процентов населения — это основной человеческий капитал. В России условно 20 городских агломераций с населением более миллиона человек. И потенциал их развития достаточно высок. Но разрыв между Москвой и другими российскими городами огромен. По нашим исследованиям, в 2015 году валовый городской продукт (ВГП) Москвы составил 13,8 триллиона рублей. ВГП Ростова-на-Дону — 608 миллиардов рублей, Краснодара — 508 миллиардов рублей. Вы видите, как отстаёт экономика городов от Москвы. И это только столичные города. ВГП самой маленькой городской экономики из столичных городов (Назрань) — 23 миллиарда рублей, то есть в 602 раза меньше московской. Если мы создадим условия, чтобы эти города подросли относительно столицы, то сможем получить общий экономический рост.
— Как этого можно добиться?
— Рост городов будет зависеть от градостроительного преобразования территорий, вложений в инфраструктуру, в жильё, в кардинальное улучшение качества городской среды. Одна из ключевых проблем российских городов — дефицит восстановительных инвестиций, то есть вложений в поддержание жилищного и коммерческого фонда. В советский период наши города не получали поддержки, всё инвестировали в новое строительство. Но и рыночная экономика не принесла восстановительных инвестиций. По нашим оценкам, дефицит восстановительных инвестиций составляет порядка 34 триллионов рублей (а это 37 процентов ВВП). Развитие городов развивалось по двум сценариям — комплексное освоение «зелёных полей», когда новые микрорайоны с высокой плотностью вырастали в пригородах, и точечная застройка, когда девелоперы выхватывали куски на застроенных территориях и вели строительство. Первый сценарий образовал низкую плотность на застроенных территориях в центральных частях города и высокую плотность на периферии со всеми вытекающими последствиями — пробками и часовыми переездами внутри города. Второй сценарий создал точечную застройку, которая привела к неоднородной среде и формированию неликвидных остатков — новую застройку окружает малоценная или ветхая застройка, у землепользователей которой нет инвестиций для её редевелопмента. Такой территорией и её инвестиционной привлекательностью уже трудно управлять.
— Откуда брать инвестиции? Москва занимается реновацией, но у Москвы другие финансовые возможности.
— Да, Москва — город федерального значения, и её бюджетные ресурсы гораздо больше даже по составу источников. Это очень важный момент. Вообще в мире одним из главных источников налогов городов являются налоги на недвижимость. У нас эти налоги разделены на три вида — земельный налог, налог на имущество организаций, налог на имущество физических лиц. Так вот, российские города получают меньшую долю — налог на физических лиц и земельный налог. А всё остальное уходит в региональный бюджет. Город недополучает порядка 20 процентов своих доходов. Это от 5 до 15 миллиардов рублей в год на крупный город. Город мог бы их вложить в строительство или реконструкцию инфраструктуры, что повлекло бы за собой строительство коммерческой и жилой недвижимости, городские активы подорожали бы, налогов стало бы больше. К сожалению, в российских городах нет такой связки из-за особенностей бюджетной системы.
— То есть достаточно просто оставить налоги в городе?
— Хотя бы налог на имущество организаций. В идеале ещё — часть НДФЛ, который поступает в город, но не как самостоятельный источник, а как процент от регионального налога. Кроме того, город не контролирует тарифное регулирование, хотя именно на местах знают ситуацию лучше и могли бы справедливее распределять нагрузку на инвесторов при подключении к сетям, а, главное, получился бы стимул инвестировать в коммунальную инфраструктуру. Но у городов нет ни возможности тарифного регулирования, ни возможности вводить собственные инфраструктурные сборы для целевого использования. С точки зрения практики нужно больше полномочий спускать муниципалитетам. Нет такого демиурга на федеральном уровне, который видит все 22 тысячи российских муниципалитетов и способен понять и решить их проблемы.
— Во что следует инвестировать в первую очередь?
— Нужно выстраивать оптимальную градостроительную политику, смотреть, как город развивается пространственно, повышать связность городских территорий и плотность в центральной части. Искать потенциальные территории для редевелопмента — бывшие промзоны, однородные ветхие территории. Нет смысла городу расползаться, это не приведёт к повышению качества городской среды. И когда город исчерпает все возможности, можно выходить на другие территории.
— Но этим и занимаются сегодня сами застройщики.
— Это должен делать город, а не совокупность девелоперов. Городские власти на уровне генплана города, Правил землепользования и застройки, других градостроительных документов управляют территорией. Мы исследовали градостроительные документы Ростова-на-Дону. Город не использует даже трёх базовых инструментов — вид разрешённого использования участка (какое здание можно построить), его предельные параметры (этажность, отступы от границ) и предельный размер участка. Мы считаем, что состав видов разрешённого использования должен быть разный на разных территориях города в зависимости от того, что хотите видеть на этой территории, что не станет для неё обременением. Он должен дифференцировать город. В Ростове никакой дифференциации нет. Практически на всей территории города установлен полный перечень видов разрешённого использования, а это значит, что вы заранее не можете структурировать город. Выбор будет осуществлять землевладелец. А вы должны сузить выбор.
— И что на это ответили городские власти?
— Мы получили такое объяснение: городская мэрия не сможет доказать депутатам, что Правила землепользования и застройки нужно дифференцировать по видам разрешённого использования, так как это может привести к дискриминации одних землевладельцев по отношению к другим. Но градостроительное регулирование во всем мире — это и есть дискриминация частной собственности. С этим надо смириться. Вы — собственник земельного участка, но это ещё не означает, что вы можете распоряжаться им по своему усмотрению. Вам общество выкатывает список ограничений. В городе право частной собственности очень ограничено, начиная с федерального закона. Если этого не происходит, город получает минусов гораздо больше, чем плюсов. Точечная застройка, неликвидные остатки, поджоги. Мы были в Ростове-на-Дону и исследовали территорию Театрального спуска за две недели до пожара.
— Что вы можете об этом сказать?
— Проект планировки территории этого участка предполагал полный редевелопмент территорий — никаких индивидуальных жилых домов, многоэтажная застройка и общественно-деловые зоны. А мы поехали и увидели, что территория уже неоднородная. Что там уже не только ветхое жильё, но и нормальные дома. Комплексно её реновировать уже сложно — нет однородности, много собственников.
— И что вы бы предложили сделать?
— По сути, город должен управлять двумя процессами на застроенных территориях. Он должен понимать, где он хочет простимулировать комплексные проекты, чтобы привлечь внешнего инвестора, потому что собственники не могут этого сделать. И он должен уметь это спрогнозировать — заблокировать «точечные вторжения», чтобы не создавать неликвидных остатков и не консервировать территории на многие годы. Так город стимулирует естественное преображение территории. Но и здесь нужно обеспечить градостроительное регулирование. Если бы был установлен минимально допустимый размер земельного участка, на котором бы разрешалось строить, скажем, полгектара, то любой бы, кто захотел построить многоэтажное здание, не смог бы это сделать. А сейчас там земельные участки меньше половины гектара. В этом и есть смысл разрешительных документов — конструировать будущие параметры так, чтобы собственник принял правильный набор действий. Не нужно все проблемы решать с экскаватором. В городе важно понимать, что каждое градостроительное решение — это очень большие и необратимые затраты, издержки для общества. У нас пока считается только прибыль от земельного участка здесь и сейчас. А все эффекты, которые порождает данное решение, никто не считает.
— Почему так происходит, как вы думаете?
— У властей нет стимулов заниматься этим. Это же публичный менеджмент. А у нас общественный запрос на жёсткий контроль за градостроительными процессами только формируется. Но при этом конфликтность рынка довольно низкая. Мы построили рейтинг по уровню градостроительной конфликтности. Смотрели, сколько судебных споров по градостроительным вопросам в расчёте на квадратный метр вводимого жилья в городах. Например, в Краснодаре очень низкая конфликтность относительно масштабов строительства. Это определённое институциональное общественное явление. По большому счёту, общество с этим согласно.
— А кто мог бы указывать на недостатки градостроительной политики? Активисты?
— Нужны не только активисты, нужно вовлечение обычных граждан в решения градостроительных споров. Нужен контроль на уровне соседнего земельного участка, квартала. Активисты в одиночку с этим не справятся. Тем не менее, за последние годы судебная активность по градостроительным спорам повысилась.
