«Большую часть социальных благ государство реализовывало через сеть госучреждений. Это вертикальная структура, где государство совмещает в себе роль заказчика и исполнителя. Есть и вторая модель, когда государство является только заказчиком социальных услуг, а исполнителем — НКО и бизнес. Вертикальная структура понятнее для всех органов власти — больше контроля. Зато второй вариант предполагает большую гибкость, отсутствие излишнего бюрократизма. НКО не отрабатывают должностную инструкцию. Здесь работают конкурентные механизмы, за счет которых повышается качество услуг. А рост числа поставщиков социальных услуг повышает их доступность, — объясняет логику законодателей председатель правления Национального фонда защиты детей от жестокого обращения Александр Спивак. Сейчас мы отходим от вертикальной государственной модели, фактически в России на сегодня идет процесс реформирования социального сектора, в который предлагается включить третий сектор в качестве равного игрока».
Уполномоченным органом по формированию инфраструктуры поддержки социально-ориентировованных НКО является Министерство экономического развития РФ. Ведомство разработало два документа для развития третьего сектора, как поставщика социальных услуг. Это обязательный для субъектов комплекс мер и рекомендуемая «дорожная карта».
Первый документ предполагает совершенствование существующего законодательства для НКО, которые могут уравнять с малым и средним бизнесом в части заемного финансирования, предоставления субсидий и участия в госзаказе на конкурсной основе. Минэк также займется развитием инфраструктуры для НКО — созданием ресурсных центров и центров инноваций в социальной сфере, разработкой специальных обучающих программ для поставщиков социальных услуг, разработкой информационной кампании по поддержке социально-ориентированных НКО.
В свою очередь отраслевые министерства (спорт, культура, здравоохранение, социальное развитие) разработали собственные планы по реализации комплекса мер по доступу НКО к бюджетным средствам.
На региональном уровне каждый субъект РФ должен создать координационный совет для работы с поставщиками социальных услуг.
«Изначально разговор шел, что поставщиками социальных услуг станут НКО, которые попадают под 442-й ФЗ (Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации).Но некоммерческий сектор гораздо более многолик и не вписывается только в социальное обслуживание. Мы смогли договориться, что под социальными услугами мы будем рассматривать широкий спектр. Это и здравоохранение, и образование, и культура, и спорт», — говорит заместитель начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики департамента социального развития и инноваций Минэкономразвития России Татьяна Евлампиева. По ее словам, понимания, какие услуги отдавать некоммерческим организациям, не было ни у одного из ведомств. Более того, никто не понимал, что значит социально-ориентированная некоммерческая организация. «Многие ведомства пока не очень понимают, как их стандарты и задачи будут ложиться на плечи НКО. Минздрав говорит, что готовы отдать только профилактику, Минспорта и Минкультуры в НКО видят только сообщества по интересам, — добавляет она. — Та же ситуация с субъектами. Только 18 регионов подготовили комплекс мер по реализации нового закона».
Социальных поставщиков определит практика
То, что в регионах не знают, как допустить НКО к бюджетным средствам для оказания социальных услуг, понятно из реплик и вопросов региональных глав различных ведомств. Практически все они заявили о несовершенстве законодательной базы для передачи социальных услуг некоммерческим организациям, отсутствии финансовых механизмов распределения средств НКО и, главное, отсутствии реестра услуг, которые могут взять на себя некоммерческие организации.
«В Ростовской области создан план по реализации комплекса мер, направленных на создание условий для доступа НКО к бюджету, создан координационный совет. Но я лично не нашла ни одно НКО в регионе, которое может оказывать медицинские услуги, — комментирует министр здравоохранения Ростовской области Татьяна Быковская. — Мы предусмотрели выход НКО на рынок социальных услуг и в части здравоохранения. Но это очень размытая часть, в отличие от тех услуг, которые может отдать Министерство социального развития, так как оно опирается на существующий 442-й ФЗ. Неправильно ли было бы сначала реализовать комплексный план, который вы утвердили, и создать федеральный перечень социальных услуг, которые в той или иной степени могут выполнять НКО. Тогда регионам проще будет понять, как работать в данном направлении».
О той же проблематике говорит и министр социального развития Калмыкии Марина Ользятиева: «Мы сформировали координационный совет, создали комплексный план. И столкнулись с проблемой формирования социальных показателей. Мы подменяем понятия социальной услуги по 442-му закону и отрасли социального обслуживания. Пока нет конкретного перечня услуг, работать в этом направлении сложно».
«Это нужно и самим НКО, чтобы они понимали, в каком виде социальных услуг они могут найти себе применение», — добавляет министр здравоохранения Ростовской области.
По словам начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Волгоградской академии МВД Андрея Садкова, единых правовых норм в области социальных и публичных услуг нет. Нет единого определения термина «социальная услуга». «Мы в рамках гранта в Академии МВД разрабатывали единые нормы в области оказания публичных услуг. Проект получил поддержку администрации Волгоградской области. Этот опыт можно тиражировать», — сказал Андрей Садков.
Директор комплексного молодежного центра в городе Волжский Елена Кочнева считает определение термина социальной услуги и публичной услуги позволит выйти на этот рынок не только общественным НКО, но и муниципальным: «Мы работаем в поле 83-го ФЗ, который развивает нас как субъект некоммерческой деятельности и как хозяйствующий субъект, мы частично выполняем и муниципальное задание, но финансирование с года в год уменьшается. Единая нормативная база в сфере оказания социальных и публичных услуг могла бы уравнять общественные и государственные НКО и позволила бы вторым участвовать в грантах, конкурсах».
В федеральном центре считают, что реестр социальных услуг должен вырасти из практики, а не спущен сверху. «Регионы должны изучить практику некоммерческих организаций на местах, увидеть, как она соприкасается с работой госучреждений и адресно и точечно вносить изменения в существующие перечни социальных услуг. Это поэтапная работа. Никто не говорит, что субъект сразу же должен отдать 10% своего бюджета НКО», — объясняет Александр Спивак.
«То, что умеют делать НКО и то, что написано в официальных реестрах – друг с другом не совпадает. Сейчас сделать какую-то универсальную вещь невозможно. Тот же 442-й ФЗ не вполне ложиться на реальность. Мы предлагаем субъектам новый принцип и новый взгляд. Чтобы регионы сами у себя посмотрели, кто и что и в каких сферах может заменить госучреждения. Через год мы посмотрим, какие механизмы удалось регионам создать», — дополняет Татьяна Евлампиева.
Как выращивать поставщиков социальных услуг
Региональные исполнительные власти отметили, что помимо отсутствия понимания, что такое социальная услуга, и кто из НКО может выйти на этот рынок, нет механизма финансирования новой схемы. «10% расходов. Каких расходов? Как определить эти 10%? К примеру, региональные минздравы не смогут себе позволить отдать 10% своего бюджета НКО, потому что их деятельность лицензируется, они просто не найдут столько поставщиков услуг. Мы нормативно не готовы, чтобы ставить себе задачи по передачи 10% бюджета НКО», — говорит министр труда и социального развития Калмыкии.
«В Волгоградской области координатором реализации комплекса мер по передачи НКО части социальных услуг является региональный комитет экономики. Сегодня мы отработали со всеми НКО, которые могут быть поставщиками социальных услуг. И перед нами стала проблема механизмов доведения средств до НКО. Сегодня есть только механизм компенсации по 442-му закону, он работает плохо. Тарифы выступают тормозом для НКО, они не покрывают всех расходов. Поэтому мы очень ждем закона о госзаказе», — рассказывает заместитель председателя комитета по социальной защите Волгоградской области Алексей Завражин.
«Мы ведь должны сотрудничать с НКО на конкурсной основе. Тогда нам нужно менять и закон о госзакупках, и давать льготы НКО, как малому бизнесу», — дополняет министр здравоохранения Ростовской области.
Александр Спивак говорит о механизмах финансирования НКО не только через контракты, но и через систему субсидирования в рамках 244-го ФЗ, впрочем, и ее не достаточно для развития третьего сектора. «Одним из ключевых факторов перехода является создание промежуточных форматов, чтобы подрастить потенциальных поставщиков социальных услуг под госзаказ. К примеру, НКО не хватает механизма длинных денег. Ни один из существующих форматов (гранты, субсидии) не позволяет НКО играть в долгую. Бизнес играет в долгую за счет анализа рынка, а НКО вынуждено играть по правилам конъектуры и упаковывать свою системную деятельность под разными соусами в проекты для получения грантов. Отсутствие рычагов длинных денег не даст НКО подготовиться, чтобы войти в реестр поставщиков социальных услуг. У них не будет возможности набрать кадры, создать методику, накопить опыт. Мне кажется, регионам нужно подумать, как создать условия для выращивания потенциальных поставщиков», — заключает он.
Успешным кейсом по созданию условий для развития потенциальных поставщиков социальных услуг поделилась Ростовская область.
«Совместно с Министерством труда и социального развития с февраля 2016 года мы в ручном режиме анализировали работу НКО в регионе», — говорит руководитель АНО «Ресурсный центр социального развития» Сергей Макушкин. Он объясняет, что практически все НКО обладают узкой специализацией и не могут самостоятельно соотнести свою деятельность с существующими перечнями социальных услуг по тому же 442-му закону. «К примеру, у НКО есть сиделки, но они даже не пытались войти в реестр поставщиков, так как не нашли такой услуги в законе. Начали разбирать их деятельность по полочкам. Нашли точки соприкосновения с требованиями законодательства», — говорит он.
Ростовская область пошла по пути кооперации НКО и создала Лигу поставщиков социальных услуг, где возможно доращивать НКО до поставщиков. Сейчас структура находится на стадии регистрации. В нее уже входит 18 организаций. «Члены лиги могут участвовать в грантовых конкурсах как свободные единицы, так и как члены лиги», — объясняет Сергей Макушкин.
Министр труда и социального развития Ростовской области Елена Елисеева отмечает, что на сегодня работа должна вестись не только в части создания реестра поставщиков и диалога между властью и НКО, но и в части создания доверия общества к некоммерческим организациям. «Была проведена титаническая работа. Мы этапами пропускали через себя все НКО, которые действуют в регионе. Сегодня 18 организаций готовы объединиться в Лигу поставщиков. Но общество, которое будет получать эти услуги, к этому совсем не готово. Сейчас наше ведомство работает с двумя поставщиками. В соответствии с 442-м законом получатель услуг сам выбирает, у кого эту услугу получать — у НКО или у государства. Чаще всего, получатель склоняется к государственной услуге. Поэтому нам нужно еще думать, как создать положительный имидж у НКО, готовых выходить на этот рынок», — считает она.
«Не готово население, не готовы НКО, не готовы власти. Нет межведомственного взаимодействия в регионах, сразу спихивают все на Минтруда и социального развития, — говорит эксперт Фонда региональных социальных программ «Наше будущее» Жанна Котова. — Такие площадки, как в Ростовской области, просто необходимы для обсуждения взаимодействия НКО, власти и общества».
«Тот труд, который мы проделали, был направлен еще на то, чтобы мы все сели за один стол, а не только НКОшки собрались между собой. Мне кажется, правильно сейчас учиться разговаривать друг с другом», — заключает президент АНО «Слово мудрости» и один из создателей Лиги поставщиков в Ростовской области Елена Уварова.
