Сити-менеджмент крепчал: как происходило становление новой муниципальной системы на Юге

634
9 минут
Сити-менеджмент крепчал: как происходило становление новой муниципальной системы на Юге

Поделиться

Николай Проценко

Там, где городские и региональные элиты были более сплочены, процесс упразднения прямых выборов глав местного самоуправления на Юге прошёл фактически незаметно. В ряде случаев бизнес соглашается с государством в том, что переход к сити-менеджменту повысил ответственность муниципалитетов.


В мае прошлого года в российском местном самоуправлении произошла тихая «революция сверху». Предоставив регионам самостоятельно определять порядок избрания муниципальных глав (через выборы или через конкурс), Госдума одним росчерком пера фактически завершила ползучий процесс упразднения прямых выборов, который несколько лет назад мы назвали «вирусом сити-менеджмента». Возможность выбора в данном случае была иллюзорной, поскольку регионы восприняли её исключительно как право отменять прямые выборы муниципальных глав – там, где они к тому времени ещё оставались. Из наиболее заметных южных городов прямые выборы мэров за последние полтора года были упразднены в Ростове-на-Дону, Краснодаре, Сочи, Астрахани, Махачкале, хотя в таких региональных центрах, как Волгоград, Ставрополь, Грозный, Нальчик, это произошло существенно раньше.


Неоднозначный эксперимент


На первый взгляд, переход от всенародно избранных мэров к контрактным сити-менеджерам выглядит прямым «наездом» на демократию. С другой стороны, давая регионам на него карт-бланш, федеральный центр исходил как минимум из двух соображений.


Во-первых, муниципальный уровень власти до недавнего времени был не в пример более криминализован, чем региональный – наглядным примером здесь могут служить два показательных процесса против бывшего мэра Махачкалы Саида Амирова, который получил пожизненный срок за ряд особо тяжких преступлений (хотя состав обвинений и оставил большое поле для спекуляций о политически срежиссированном характере судов). А во-вторых, во многих регионах давно сложилась политическая культура, в рамках которой особой разницы между прямыми и непрямыми выборами мэров нет – местные элиты всегда между собой договорятся, а население по традиции политически пассивно, его протестный потенциал невелик. Характерный пример здесь – Ростов-на-Дону, где смена власти в конце прошлого года произошла почти безболезненно: горожане настолько привыкли к мэру Михаилу Чернышёву, что голосования за него в какой-то момент стали пустой формальностью. Проголосовали бы с высоким результатом напрямую и за его преемника Сергея Горбаня, но при этом сумма издержек (прежде всего по организации кампании) была бы значительно выше, чем в рамках схемы с сити-менеджером.


В то же время нынешнее изменение правил игры в местном самоуправлении – это далеко не навсегда. Ближайшая аналогия: эксперимент с отменой губернаторских выборов в 2004 году, который тоже во многом проводился из соображений декриминализации власти на уровне субъектов. Удался ли этот эксперимент, судить пока явно преждевременно, вспоминая историю с уголовными делами против губернатора Сахалина Леонида Хорошавина и главы Коми Вячеслава Гайзера. Однако в случае с мэрами есть одно важное отличие: закон, если можно так выразиться, имеет обратную силу, и здесь уже есть показательный прецедент – Иркутская область, где новоизбранный губернатор-коммунист Сергей Ерощенко сразу же поставил вопрос о возвращении прямых выборов мэра регионального центра. Если соответствующий законопроект пройдёт через областное заксобрание, то это будет убедительный сигнал другим регионам.


Дагестан пошёл вразнос


Впрочем, агитация за возврат прямых мэрских выборов как важнейшего инструмента демократии тоже в определённой степени ведётся от лукавого. Ещё один важный мотив сторонников прежней системы заключается в том, что переход к сити-менеджменту в ряде регионов не только не смягчил имевшуюся там высококонфликтную среду, но и сделал её ещё более напряжённой. На Юге наиболее показательным случаем развития событий по такому сценарию стал Дагестан.


Объективно в этой республике давно существовала проблема крайней политизации местного самоуправления – многие местные муниципальные главы-«тяжеловесы» благополучно пережили и «лихие девяностые», и «тучные нулевые», набрав себе политический капитал, вполне сопоставимый с главой региона. Причём речь шла не только о Саиде Амирове – большим политическим весом обладали мэр Дербента Имам Яралиев, мэр Хасавюрта Сайгидпаша Умаханов, глава Дербентского района Курбан Курбанов и т.д.


В рамках новых правил игры, предложенных муниципалам федеральным центром, сфера их ответственности ограничивается только хозяйством – но никак не политикой. Собственно, ключевым мотивом смены прямой модели на непрямую для глав регионов и было ограничение политических амбиций мэров. Так произошло, например, в Волгограде, где в 2011 году перспективный молодой мэр Роман Гребенников был смещён губернатором Анатолием Бровко, после чего в городе-герое сразу же сменился порядок избрания главы, и ни одна попытка местных элит вернуться к прежней схеме пока не увенчалась успехом.


Однако, в отличие от Волгограда, где всегда была сильна позиция крупного федерального бизнеса (например, ЛУКойла или Трубной металлургической компании), Дагестан слишком долго варился в собственном соку, и местечковые элиты сполна вкусили власти, особенно учитывая то, что значительная часть республики зависит от социальных выплат. Поэтому когда новый глава Дагестана Рамазан Абдулатипов с первых же дней своего правления стал рубить шашкой направо и налево, приводя неуступчивых муниципалов к вертикали власти, это, разумеется, никому не понравилось.


Конечно, чисто теоретически замена таких одиозных несменяемых глав, как Саид Амиров или Курбан Курбанов, выглядела неким глотком свежего воздуха – казалось, объявленная Абдулатиповым муниципальная «революция сверху» будет массово поддержана и народом, и контрэлитой. Однако этого не произошло, а обратной стороной пресловутой революции стала кадровая чехарда и невозможность найти отправленным в отставку «тяжеловесам» достойную замену. Только в Махачкале за два с половиной года после ареста Амирова сменились три руководителя, причём последние две кандидатуры скорее говорили о продолжении борьбы элит, а не о беспристрастном подборе профессионального администратора для крайне запущенного города. В Дагестане ни для кого не секрет, что и врио номер два Магомедед Сулейманов (бывший спикер парламента республики), и нынешний, уже избранный депутатами нового созыва горсобрания глава города Муса Мусаев – люди премьер-министра Дагестана Абдусамада Гамидова, который благодаря этому окончательно превратился в нового «тяжеловеса».


В Дербенте же и вовсе вышла анекдотическая ситуация. Незадолго до празднования 2000-летия города Рамазан Абдулатипов при активной поддержке силовых структур всё же дожал Имама Яралиева, который сложил полномочия с неизменной в таких случаях формулировкой «по собственному желанию». Яралиев очень хотел сохранить пост и после изменения порядка избрания главы города, но Абдулатипов, говорят, пожаловался на упрямого мэра лично Владимиру Путину, и «Имам-Дах» был вынужден уступить. Сразу же после этого о готовности идти на пост градоначальника заявил депутат Госдумы Гаджимет Сафаралиев, но за считанные часы до конкурса он снял свою кандидатуру, и Дербент встречал юбилей без постоянного главы. А затем оказалось, что Рамазан Абдулатипов был просто не в состоянии найти подходящую кандидатуру – нынешнего главу Дербента, бывшего министра труда и соцразвития Дагестана Малика Баглиева пришлось тащить на этот пост чуть ли не силком.


Случай Дербента крайне показателен: в Дагестане так долго складывалась система местного самоуправления, весьма далёкая от правового поля РФ, что при изменении правил игры (хотя бы декларируемом) желающих по ним играть крайне мало, особенно учитывая внезапный нрав Рамазана Абдулатипова. «Во многих регионах России сейчас мало желающих занимать посты глав муниципальных образований – зарплата маленькая, ответственность огромная, а санкции за нарушения очень жёсткие, — рассуждает известный дагестанский учёный, директор Института социально-экономических исследований ДНЦ РАН Сергей Дохолян. — У нас же за посты глав муниципальных образований даже самых убыточных районов идёт битва не на жизнь, а на смерть. Купил или добыл себе тёплое место такой чиновник – и на этом заканчивается его экономическая активность и начинается коррупционная. Землю выделил, деньги на дорогу, школу, больницу украл, муниципальные должности продал».


Соответственно, если коррупционный краник «прикрыть», а то и централизовать соответствующие потоки, конкуренция за власть станет только жёстче – по сути, в Дагестане государство является основным работодателем. «После того, как Москва вывела из игры или просто вышвырнула крупномасштабных дагестанских деятелей типа Саида Амирова, значимые фигуры дагестанской элиты восприняли этот сигнал и предпочитают не особо афишировать себя, действуют через людей меньшего ранга, — отмечает известный кавказовед Энвер Кисриев. — Но это быстро привело к тому, что конфликты стали множиться и приобретать характер мелочных интриг. Средние слои элиты перегрызлись, как шакалы. Всё это уже привело к тому, что Дагестан пошёл вразнос. Более порочную ситуацию сложно даже представить».


На Кубани всё спокойно


Диаметрально противоположной ситуация выглядит в Краснодарском крае, где новый губернатор Вениамин Кондратьев пришёл на муниципальное поле, уже как следует подготовленное его предшественником Александром Ткачёвым. Правда, прямых выборов мэров ключевых городов Кубани при Ткачёве не упраздняли, но после ряда конфликтов губернатора с местечковыми «тяжеловесами» (например, с экс-мэром Краснодара Николаем Призом) последние быстро поняли, «кто в доме хозяин». К тому же Ткачёв давал особо успешным муниципалам перспективу в виде быстрого повышения по службе: можно, к примеру, вспомнить, что его правая рука, бывший первый вице-губернатор Джамбулат Хатуов до этого был мэром Армавира, а затем несколько месяцев возглавлял Сочи. Да и переместившись в краевую администрацию, Хатуов курировал взаимодействие с самыми плотными участками работы с местным самоуправлением – наводнение Крымска, благоустройство Краснодара, не говоря уже о подготовке Сочи к Олимпиаде.


Поэтому формальное изменение порядка избрания глав местного самоуправления в Краснодарском крае мало чего изменило, тем более что Вениамин Кондратьев сразу нагнал на муниципалов страху. Как и Рамазан Абдулатипов, он совершил ряд инспекционных поездок по городам и сёлам, тут же стоивших кресла некоторым руководителем. А вот мэру Краснодара Владимиру Евланову удалось сохранить свой пост, несмотря на ряд факторов, игравших против него – почтенный возраст, десять лет пребывания у власти и прочее. Но, похоже, у Кондратьева просто не было адекватной замены для градоначальника, никогда не игравшего в политику и в целом считавшегося «крепким хозяйственником», а отдать краснодарскую мэрию «тяжеловесу» Хатуову новый губернатор явно побоялся.


Очевидно, что с момента ползучей муниципальной реформы во многих регионах пока прошло не так много времени, чтобы говорить о её результатах хотя бы в среднесрочной перспективе.

Подпишитесь на каналы «Эксперта Юг», в которых Вам удобнее нас находить и проще общаться: наше сообщество ВКонтакте, каналы в Telegram и на YouTube, наша группа в Одноклассниках .
ссылка1